_ 5. Полицеисты

Основателями науки полицейского права считаются Де-Ля-Марр, Юсти и Зонненфельс. Они действительно значительно подвинули дело изучения основ внутренней администрации, и значение их в этом отношении не подлежит сомнению, хотя рядом с ними должен быть поставлен также Вольф.

Де-Ля-Марр (род. 1639 г. ум. 1723) написал книгу de la Police ou l'on trouvera l'histoire de son etablissement, les fonctions et les prerogatives de ces magistrats. Книга издана в Париже, 3 первых тома в 1722 г., а четвертый в 1738 г.

Полиция, по его учению, есть учреждение, направленное к доставлению счастья гражданам. Трактат свой де-ля-Марр начинает историческим очерком полиции с древнейших времен, после чего рассматривает полицейскую деятельность государства по следующим категориям: 1) Религия. Религию автор рассматривает как учреждение, в отношении к которому государство имеет подчиненное значение и говорит, что не было бы никакой надобности в полицейской деятельности государств, если бы граждане были вполне религиозны. 2) Нравы. Здесь де-ла-Марр настаивает на необходимости наблюдения за тем, чтобы не было злоупотреблений предметами роскоши, а также злоупотреблений игрой, лотереями и т. п. Здесь же говорится о надзоре за театрами, публичными женщинами, колдунами и ворожеями. 3) Следующая сфера полицейской деятельности - полиция народного здравия. Государство должно предпринимать как предупредительные меры против появления болезней, так равно и меры прекращения в случае появления их. 4) Затем следует полиция народного продовольствия. Здесь собран прекрасный исторический материал относительно мер народного продовольствия, а также излагаются меры, применявшиеся автором в его деятельности во время голода в Париже. 5) После этого автор отдельно исследует строительную, пожарную и полицию путей сообщений. Таково содержание четырех томов книги де-ля-Марра, из коих последний издан по его смерти. Сочинение не окончено. Автор предполагал рассмотреть еще следующие отделы полиции: 1) общественное спокойствие и тишину, 2) науки и искусства, 3) торговлю, 4) мануфактуры, 5) отношения между нанимателями и нанимаемыми и 6) нищету.

Р. Моль называет труд де-ля-Марра "eine treffiche und grundliche Arbeit" и полагает, что с этой работы начинается период "умелой" разработки науки полиции. Пр. Андреевский говорит о ней: "все вопросы, составляющие содержание науки полиции, входят в трактат де-ля-Марра, но не разъясняются в их взаимной связи, не находят того общего начала, которое этому разнородному могло бы сообщить единство. Трактат де-ляМарра - весьма важный сборник материалов, но не исследование, создающее науку полиции". И действительно, в этом трактате еще нет и попытки указать на правооснования для полицейской деятельности в каждом отдельном случае. Но имея в виду, что в то время в других странах и другими исследователями вопросы полицейского права изучались в виде второстепенных отделов юридических и камеральных наук, попытку де-ля-Марра выделить их в самостоятельную науку, как первую попытку, необходимо назвать весьма важной. В этом смысле деля-Марр должен быть назван основателем науки полиции.

Первые попытки к изучению правооснований для полицейской деятельности были сделаны у немцев, причем сначала в общих юридических трактатах, а затем, после де-ля-Марра, в специальных трактатах о полиции. В первом отношении нам необходимо упомянуть о Вольфе.

Христиан Вольф принадлежит к славной плеяде тех философов, система которых была основана Лейбницем. Во всех своих философских работах он изучает законы природы, как естественные законы: отношений человека к самому себе, к другим и к государству. В 1721 г. он издал свой главный философский труд - Vernuftige Gedanken vom gesellschaflichen Leben des Menschen insbesondere dem Gemeinwesen (разумные мысли об общественной жизни людей и в особенности о государстве). В 1746 г. напечатал сочинение: Jus naturae methode scientifico pertractatum (естественное право, обработанное научным путем). В 1750 г. вышло сокращение этой книги под заглавием Institutiones juris naturae et gentium.

Восьмой том книги Jus nfturae посвящен внутренней администрации, т. е. вопросам полиции.

Люди вступают в союз, называемый государством, имея в виду, что без такого союза не возможно довольство и счастье. Цель государства - доставить это счастье и довольство гражданам. "Довольство (Volkommenheit) подданных должно быть путеводной звездой в деятельности государства". Согласно с этим, государство обязано не только заботиться о безопасности и правосудии, но также о том, чтобы "доставить гражданам средства к жизни приятной и удобной". Цель государства есть vitae sufficientia, tranquilitas et securitas. В параграфах 214-224 "Vernuftige Gedanken" Вольф еще рельефнее изображает эту цель в следующих словах: "общее благосостояние и безопасность должны быть наивысшей и последней задачей государства".

Население страны должно быть удовлетворяемо во всех своих нуждах. Необходимо поэтому заботиться администрации о пище, одежде и удобных жилищах. Так как средство к этому есть труд, то государство не должно терпеть праздных людей, должно установить правильное отношение между заработком и средствами существования, может определить также количество лиц, имеющих право работать в той или иной отрасли промышленности. Государство должно поощрять занятия ремеслами и искусствами, содержать технические школы, бедных учить бесплатно. Государство вообще должно заботиться об умственном и религиозном образовании. Правительство должно заботиться о том, чтобы граждане были набожны и добродетельны: поклонение Богу есть требование самой природы человека, поэтому правительство может принуждать к набожности, требовать соблюдения праздников, предупреждать появление сочинений, противных правилам нравственности и религии и т. п.

Народное здоровье должно быть таким же образом предметом заботливости государства. Государство должно заботиться о том, чтобы пища была здоровая, напитки без вредных примесей, лекарства дешевы, доктора, получившие образование. Государство должно предупреждать появление заразных болезней; должно не позволять излишнего физического напряжения.

Затем государство предпринимает ряд мер к урегулированию путей сообщения, общественных сооружений, к урегулированию цен, к улучшениям в хозяйстве и т. д. Государство должно запретить роскошь в пище, питье и одежде; должно найти средства к существованию для бедных, не допуская нищенства; должно принуждать к труду ленивых в домах приюта и труда. Рост противоречит естественному праву и поэтому государство должно определить размеры процентов и облегчить пользование кредитом, создавая кредитные учреждения. Государство обязано заботиться о доброкачественности монеты.

Вольфу не была известна работа де-ля-Марра, но он подробно касается тех же полицейских задач государства, которыми занимался и французский мыслитель. Разница между ними та, что Вольф для полицейской деятельности изыскивает правооснования и находит их в естественном праве, как таком, которое заключается в природе человека.

Эта первая попытка найти правооснования полицейской деятельности далеко не может быть названа удовлетворительной. Лучше всего это можно видеть из того, что Вольф во имя природы человека требует полного подчинения личности государству, доходящего до принуждения быть набожным, и в то же время во имя естественных прав человека говорит, что гражданин может восстать против государства, когда нарушаются его естественные права. Очевидно, правооснование, приводящее к таким противоположным действиям, ни в каком случае не может быть названо действительным правооснованием. Но за этим первым шагом были сделаны дальнейшие, более удовлетворительные.

Юсти, подобно де-ля-Марру, выделяет полицейскую деятельность в отдельную самостоятельную науку. Он написал Основания науки полиции (1756 г.) и Основы силы и благополучия государств (1760 г.). Последнее переведено в 1772 г. И. Богаевским на русский язык.

Юсти принадлежит к школе эвдемонистов, ставивших целью государства - счастье граждан. Государство, по его учению, возникло из соединения многих семейств, занимающихся земледелием. По этому характеристическая черта его - соединение разделенных сил в одну могущественную общую силу. Эта могущественная сила должна быть направлена к одному - к доставлению счастья гражданам. Что же такое счастье? - Под счастьем Юсти разумеет свободу граждан, их безопасность и внутреннюю силу или внутреннее благосостояние.

Это основная и главная цель, к которой сводятся все остальные. Государственная власть имеет две функции - законодательную и исполнительную. Но при этом она одна и нераздельна. Этим положением Юсти расходится с Монтескье, воззрения которого по другим вопросам он вполне разделяет. В отличие от Монтескье он отрицает деспотию, как самостоятельную форму правления, считая ее извращенным самодержавием.

Полиция имеет троякое значение. Прежде всего, под полицией подразумеваются "уставы и учреждения, направленные к умножению общественного благосостояния и средств страны". Это есть "общая полиция страны", которая основывается на государственной опеке и надзоре за торговлей, хозяйством городским и сельским и хозяйством самого государства. Другое значение - полиция обнимает уставы и учреждения, которых цель поддержать в жизни граждан правосудие, порядок, благосостояние материальное и умственное, а также согласовать счастье отдельных союзов с общественным благосостоянием. Третье значение - полиция, заботящаяся "о порядке и чистоте в городах", обнимающая надзор за ремесленниками, за средствами прокормления, мерами и весами и т. п. Основательно замечает Юсти, что в этом случае следовало бы говорить только о городской полиции. Во всех трех значениях полиция стремится к тому, чтобы "благосостояние отдельных семейств согласовать с благосостоянием всех". Это задачи и цель полицейской деятельности.

Предметы полицейской деятельности Юсти разделяет на 3 категории: 1) Полиция недвижимых имуществ. Цель такое пользование, при котором эти имущества приносили бы наибольшую пользу. Для этого необходимо заботиться о хорошей культуре земли, о густоте населения, от которой зависит культура. 2) Полиция имуществ движимых, обязанных своим происхождением "труду, стараниям и промыслам". Имущества состоят в действительных предметах благосостояния, а не в золоте и серебре. "Видим это на примере Испании и ее колониальной политики, так как она не обогатилась заморскими золотыми источниками". Здесь полиция старается о направлении ремесел, торговли, оборотов и кредита, монеты. 3) Наконец полиция относится к духовной деятельности. Государство имеет право не допускать религий, признаваемых вредными. Говоря об отношениях государства к образованию, Юсти требует предварительной цензуры и признает необходимым широкое распространение образования, видя в нем вернейшее средство к благосостоянию.

Зонненфельс (Grundsaetze der Polizei, Handlung und Finanzwissenschaft. Wien 1765) дальше развивает начала Юсти. Науку полиции он отличает от науки промышленности. Первая имеет своей задачей безопасность, вторая - создание средств к благосостоянию. В основании общественных наук, по его учению, лежит принцип народонаселения. Все то, что ведет к увеличению народонаселения, признается с общественной точки зрения наиболее целесообразным. Увеличение народонаселения создает внешнюю безопасность (принцип политики), ведет к благополучию и, следовательно, к безопасности (принцип полиции), обеспечивает экономическое развитие (принцип промышленности) и дает средства финансовому ведомству (принцип финансов).

Вслед за Юсти и Зонненфельсом возникла в Германии целая полицейская литература, имеющая, впрочем, лишь историческое значение, как не создавшая ничего самобытного сравнительно с тем, что было высказано основателями ее*(4). Но рядом с этим развивается философская юридическая литература, создавшая с одной стороны теоретические начала полицейского государства, а с другой принципы правового государственного порядка.

В первом отношении получили большую известность теории Гегеля и его последователей. Государство есть специальный круг деятельности, объединяющий все остальные сферы человеческой жизни. Как выражается К. Реслер, последователь Гегеля, функции государства - приведение в гармонию всех функций. (Roessler, System der Staatslehre, стр. 367). В теории Гегеля и его последователей, справедливо замечает Г. Симоненко, все имеет значение только благодаря государству и чрез государство. Законодатель, государственный муж с этой точки зрения находится к человечеству в таком же отношении, в каком скульптор находится к куску гипса или глины, из которых он творит свои произведения". (Государство, общество и право, 1, стр. 52). Герборт (Schriften zur praktischen Philosophie) ту же мысль Гегеля выражает в положении: "цель государства есть сумма всех целей общества". Такое понятие о государстве специально в применении к экономическим явлениям систематически и строго последовательно развито Рау в его Volkswirthschaftspolitik. Он смотрит на науку управления государством народным благосостоянием, как на прикладную часть политической экономии.

Но мыслители, разработавшие идею полицейского государства, создали почву для развития понятий о правовом государстве. Они отделяют государство от общества, признавая последнее элементом посредничествующим между личностью и государством. Это понятие об обществе и послужило основанием для создания особой системы полиции Р. фон-Моля. Его книга: Die Polizeiwissenschaft, nach den Grundsaetzen des Rechtsstaates нашла многочисленных последователей не только в Германии, но и во всей образованной Европе.

Учение об обществе, как самостоятельном элементе деятельности, Моль называет величайшим открытием. Из государственной области выделяются круги, имеющие свои потребности и свои средства удовлетворения, не зависящие от государства. Так "община есть союз, ни в каком случае не входящий в государственную сферу". Продолжительность пребывания людей в одном месте создает общие потребности и интересы, которые не имеют ничего общего с потребностями и интересами государственными, вследствие чего община имеет вполне самостоятельную сферу деятельности. Учение, выделившее общество из государства, должно сопровождаться изменением всей системы государственных прикладных наук, в особенности же науки полиции. Задачи последней Моль сводит исключительно к мерам ограждения и устранения препятствий к развитию благосостояния. "Полиция есть совокупность действий государственных учреждений, направленных к удалению внешних, не заключающихся в правонарушениях, препятствий, заграждающих путь к всестороннему разумному развитию человеческих сил и которых удалить не в состоянии ни отдельное лицо, ни дозволенный союз отдельных лиц". Государства, по его учению, разделяются на следующие шесть типов: "патриархальные с преобладающим значением семейной и племенной жизни; патримониальные, основанные на владении могущественных лиц и направленные на защиту частной жизни и частных приобретений на основании этого владения; теократические государства, в которых религиозное учение владычествует как задача и закон органического общежития данного народа; государства классической древности, которые имели задачей своей по возможности совершенное общежитие с полным подчинение и воплощение в себя жизни отдельных членов; деспотии, в которых неограниченный произвол властителя, опирающегося на физической силе, пользуется совокупностью и ее составными частями, как средством для личных своих целей; наконец юридические государства нового времени, задача которых состоит в том, чтобы посредством разумной организации общей силы, дать возможность, как отдельному члену, так и фактически существующим второстепенным жизненным кружкам, развивать все свои силы и преследовать свои разумные цели, и чтобы помогать и защищать их в этом".

Науку полиции Моль излагает в следующей системе: в одной части излагается материальная сторона полицейской деятельности, а в другой ее формальная сторона. Первая сводится к трем сферам деятельности: к обеспечению физической личности, к обеспечению духовной личности и к имущественному обеспечению.

Как видно из вышеприведенного определения правового государства, сам Моль признает в существе дела не возможным ограничить полицейскую деятельность государства исключительно мерами ограничения. И в своей системе он почти на каждом шагу указывает на меры положительной помощи и положительного соединения делу развития народного благосостояния. Это подало основание одному из наших исследователей вполне верно заметить, что у Моля задачей государства служит то, что составляет цель всей человеческой жизни.

"При таком определении нет ни единой разумной цели, преследуемой человеком, содействие которой не входило бы непосредственно в понятие о государственной цели. Вне государственной цели для человека, как нравственно-разумного существа - ничего не остается. Он входит всецело в государство, поглощается им со всеми своими потребностями, желаниями, стремлениями. Тут понятия о государстве и обществе выходят вполне тождественными". (Г. Симоненко. Государство и пр. стр. 57-58).

На этом же выделении общества из государства основана система Лоренца Штейна, но в его учении отношение государства к обществу и хозяйству поставлено более разумно*(5).

Учение об обществе, говорит он, предназначено не только образовать новую науку, но и реформировать и вдохнуть жизнь во все области государственных знаний. В основе общества лежит понятие человеческого общения, как совокупности равноправных индивидуумов. Общение может быть отнесено к делу распределения благ личных, хозяйственных и духовных. Общение, основанное на личном начале, исходя из семейства, обнимает всю жизнь человека и называется родовым порядком. Общение, основанное на духовном начале, является призванием, из которого в его внешнем образовании происходит сословие и строй сословный общежития. Наконец, на последнем начале основывается свободный или государственно-гражданский порядок. Каждый из этих порядков имеет некоторую весьма нравственную функцию. "Родовой порядок возвышает честь рода до степени фактора стремления к доставлению чести всем принадлежащим к роду; порядок призвания порождает облагорожение и возвышение духовного труда; государственно-гражданский порядок представляет энергию и мужество индивидуальной борьбы. Ни один порядок не может вполне заменить собой другого и ни один не может подавить другого. Только в могущественном взаимодействии их достигает полноты человеческая жизнь. Эти порядки, их принципы, их сознание, их образование и взаимодействие образуют общество".

"Государство не может ни образовать общества, ни руководить посредством собственной силы порядком, уже образованным. Общественные порядки и явления образуются сами собою, как и порядки и явления народного хозяйства; они живут по своим собственным законам, которые неизменно идут своей дорогой; желание непосредственно влиять на социальный склад не менее не разумно, как и желание управлять законами ценности и цен. Но в таком случае спрашивается, к чему же призвано государство в этой области? Это можно разрешить просто, если держаться понятия об общественном развитии, насколько оно заключается в понятии поднимающегося движения классов. Государство не может и не должно само порождать этого развития и этого движения, ибо оно должно совершаться свободным индивидуумом, и для него же; но государство должно создавать условия, которых при этом общественном порядке отдельный человек не может сам себе доставить, чтобы подняться из низшего класса в высший. Великий принцип личного самоопределения требует, чтобы государство начинало свою деятельность только там, где сила индивидуума по ее сущности не способна осуществить той или другой цели; только на этом пункте оно обязано выступать со своею деятельностью" (Учение об управлении. 524--525).

Полицию Л. Штейн отличает от управления. Последнее заключает в себе всю деятельность государства, направленную к поднятию культурных сил. Такое управление обнимает собою личную, хозяйственную и общественную сферы жизни. Полиция относится к созданию условий безопасности, ее задача - устранение опасности. Полиция, как элемент, входит во все сферы управления (полиция судебная, финансовая и внутреннего управления).

Управление делом народного благосостояния, говорит далее Л. Штейн, носит национальный характер. Внутреннее управление, основываясь на общих всем народам началах жизни, в каждом государстве имеет свой индивидуальный характер. Но этот национальный характер заключается не столько в принципах, сколько в природе органов управления; хотя и самые принципы так видоизменяются при их осуществлении, что становится не узнаваемыми. Внутреннее управление каждого государства выражает собою весь характер этого государства.

В Европе Л. Штейн признает три типа национального внутреннего управления делом народного благосостояния, представителями которых служат три великих народа нашей части света и созерцание которых собственно впервые обнаруживает пред нами и бесконечную простоту жизни человечества в ее последних элементах, и бесконечное богатство в ее отдельных явлениях. Первое представляет Английский народ, у которого исполнение, а с ним и внутреннее управление основываются главным образом на деятельности самоуправления и союзного строя, причем правительство в том и другом принимает лишь немного - а во многих вещах и слишком мало - участия.

Второе представляет Французский народ, у которого все внутреннее управление почти исключительно находится в руках правительства, а самоуправление и союзный строй почти без власти и прав. Третье -Немецкий народ, который стремится провести, хотя и разнообразными способами, но постоянно одну и ту же мысль: доставить личному и свободному управлению когда-нибудь его естественное об органическом участие в жизни государства. Англия и Франция поэтому уже создали определенный характер относительно целого, и работают над частностями внутреннего управления; Германия же вырабатывает еще свой характер, и хотя в частностях успела сделать уже много чрезвычайного, но в других отдельных областях еще часто оказывается далеко отставшей.

Попытка Л. Штейна указать пределы для деятельности государства в понятии об обществе так же неудачна, как неудачны и предшествовавшие в этом роде попытки. Государству принадлежит несомненное право регламентировать деятельность союзов, которые имеют значение элементов государственного строя. Создавая и регламентируя деятельность союзов, государство не может отказаться и от самостоятельной полицейской деятельности. Также необходимо признать не удачным принцип, по которому вмешательство государства должно начинаться там, где сила индивидуума по ее сущности не может осуществить той или другой цели. Согласно с этим необходимо признать наприм. полнейшее безучастие государства к народному образованию, когда народ сам не устраивает школ, безучастие к страхованию, устроению больниц и т. п., ибо все это не недоступно частным силам по существу дела. Не удивительно, поэтому, что сам Штейн почти в каждом вопросе благоустройства отступает от своих же принципов.

Наконец ограничение собственно полиции деятельностью, направленной к водворению безопасности, является шагом назад в развитии науки. Меры безопасности и благосостояния на столько органически связаны между собою, что ограничение полицейской науки единственно задачами безопасности равносильно сказке о людях без головы.

Во Франции полицейское право разрабатывается в общей форме административного права или права внутреннего управления народным благосостоянием.

Сюда относятся следующие работы Serrigny. Questions de droit administratif. 1855. Macarel, Cours d'administration et de droit administratif. Paris 1852. Dufour. Traite general de droit administratif applique. Paris 1857. Faucart, Elements de droit public et administratif. 1855. Laferriere. Cours de droit public et administratif. Paris 1860. Batbie Traite theorique et pratique de droit public et administratif. Paris 1862. Его же. Precis du cours de droit public et administratif, Paris. 1876.

В Англии систематических научных работ по полицейскому праву не существует, хотя английская литература богата монографиями по разным вопросам, входящим в область полиции. Для изучения английского права управления лучшей книгой является немецкая. Gneist. Das englische Verwaltungsrecht. Berlin. 1887.