_ 1. Заботы о народном благосостоянии уже на низших ступенях человеческого развития усвояются государством, но при этом полицейская деятельность государства носит частноправовой характер.

В этом периоде отправление государственных обязанностей вообще носит характер частного права, составляет как бы предмет собственности представителя государства и приближенных к нему. Остатки этого сохраняются долго, и следы его остаются до сих пор во многих государствах.

Необходимо сказать, что понятия о собственности в то время, когда создавался частноправовой тип государств, не были тождественны с нашими понятиями. Собственность у всех народов на низших ступенях гражданственности была родовой или общинной; владелец пользовался ею в качестве члена известного союза и в пользовании должен был сообразоваться с интересами последнего. Право собственности на известные полицейские отправления таким же образом не было частным правом в современном смысле этого слова. Это было право представителя союза-государства и тех, кому он от себя предоставлял его. Когда еще не были выработаны в достаточной степени понятия о юридическом лице, это было своего рода публичное право, ограниченное нравами, а не учреждениями.

С развитием понятий о частной собственности и юридических лицах должны были постепенно изменяться и понятия о полицейских функциях, превращаясь в права и обязанности публичного характера, причем административный элемент государства поглощает собою другие. В древних теократических государствах не только личность, но и союзы вполне поглощались государственно-религиозным контролем. В Египте жрецы создали стройную иерархическую систему надзора за всем населением, разделенным на касты. Деятельность каждого строго определялась законом, невыполнение которого сопровождалось наказаниями и в настоящей и в будущей жизни. Никакой самодеятельности не допускалось ни для кого, не исключая и самых жрецов, каждый шаг жизни и деятельности коих также точно определялся законом. В древней Греции личность также была принесена в жертву государству, но далеко не в такой мере, как в восточных деспотиях, и полноправные граждане получают значение одного из государственных элементов. В Риме греческие начала еще далее развиваются вместе с дальнейшим развитием бюрократической системы. Но там и здесь попытки самостоятельности личности вызывают неустойчивость государственного организма и привели к его разложению.

В средние века в первое время получают большое значение идеи частноправового государства в форме феодализма, и развивается система вотчинной полиции. Владетель вотчины является судьей и устроителем порядка среди всего населения, живущего в его вотчине. Сначала IX в. начинают развиваться города, создающие свою особую полицию, основанную на общинных началах. Городские общины имели свои советы, казну и управление, обязанное заботиться о мерах безопасности и благоустройства. Возникают ремесленные корпорации, названные цехами, имеющие своей задачей: а) взаимную помощь, б) надзор за поведением членов и в) распространение технического образования. В течение средних веков города представляют собой крупную силу, которая с успехом ведет борьбу с феодализмом, оказывая в этом отношении значительную помощь государству, для которого развитие феодализма имело разлагающее значение. Государство одержало победу над феодализмом, но эта победа была также поражением и городских общин, потерявших свою самостоятельность. Так называемый новый период европейской культуры открывается государственным управлением, по отношению своему к личности напоминающим античные государства. Возникает полное поглощение личных интересов государственными и время так называемого просвещенного государственного деспотизма. Поглощение личности государством, хотя бы в форме просвещенного деспотизма, должно было вызвать реакцию. Вмешательство государства в народную жизнь и деятельность носило название полицейской деятельности государства. Отпор был направлен именно против этой деятельности, вследствие чего полиция вообще вызвала недружелюбное отношение к себе. "Жизнь недружелюбно посмотрела на полицию, как на такую отрасль государственной деятельности, которая стесняла свободное развитие, регламентируя, когда не требовалось вмешательства, подвергая мелочным формальностям, когда представлялась нужда в действительной помощи, опекая взрослых и находящихся в здравом уме и предоставляя свободу там, где некому было ею воспользоваться". (Моль. Наука о полиции, Прим. переводч.).

При таких-то условиях и возникла мысль об установлении пределов для полицейской деятельности государства и о создании не зависимых от государства полицейских органов.

Прежде всего, указание пределов для полицейской деятельности государства было сделано в попытке мыслителей признать существование естественных прав, возникающих независимо от государства и в которые государство не должно вмешиваться. Практически эта теория выразилась в известной декларации прав человека, провозглашенной во время французской революции. Но признание этих прав принесло мало пользы делу, границы имели слишком метафизический характер и каждый определял их по-своему. Затем выступили экономисты с учением о естественных законах промышленности, в которые государство не должно вмешиваться. Система laissez-faire, laissez-passer послужила основанием для построения доктрины правового государства, строго ограничивающей полицейскую деятельность государства одной функцией - обеспечением условий безопасности. Задачи полиции государства должны состоять только в этом ограждении безопасности, все остальное должно быть предоставлено личной свободе граждан. Сторонники правового государства одновременно развивали учение об обществе, как элементе отдельном и не зависящем от государства, на который и должна быть всецело возложена полиция благосостояния.

Учение о правовом государстве и об обществе, как единственном органе полиции благосостояния, также противоречит требованиям жизни, как и система laissez-faire, laissez-passer. Государство не может быть безучастным к делу народного благосостояния, не может не предпринимать мер к его развитию в ожидании, пока те или другие союзы не займутся этим делом. В виду этого некоторые полицеисты остановились на мысли, что государство ограничивает свою полицейскую деятельность сферой создания тех условий безопасности и благосостояния, создание которых не по силам частным лицам и их союзам. Но и эти пределы не удовлетворительны. Государство, во имя общего блага, принимает на себя многие такие полицейские меры, которые могут быть по силам частным лицам, если предоставление их последним может сопровождаться злоупотреблениями. Затем непосредственная полицейская деятельность государства оказывается и прямо во имя общественного интереса. Государство имеет своей задачей развитие идей блага, правды и истины вообще; в содействии их развитию и должна состоять его полицейская деятельность. Народ может быть настолько невежествен, что не желает жертвовать своих материальных средств для устройства школ. Государство не может ожидать того времени, когда народ на столько разовьется, что сам потребует помощи и охотно будет жертвовать средства на школы: иначе умственное развитие было бы слишком медленно и в общей борьбе народов невежественному народу может угрожать опасность политического и экономического порабощения. Очевидно, государство должно устраивать школы, не дожидаясь того времени, пока сам народ пожелает этого. На этом начале и основывается, например, введение обязательного первоначального обучения. На этом же начале основаны, например, обязательные постановления об оспопрививании, о страховании скота от эпидемии, об обязательном страховании имуществ от огня и проч.

На этом же начале основывается и вмешательство государства в частную жизнь, например, мота и расточителя, причем устраивается опека над такими людьми. Сюда же относятся также полицейские меры против самоубийств, наказания за попытки к самоубийствам, лишение самоубийц христианского погребения и т. п. Государство, как представитель общего блага, регламентирует частную жизнь и деятельность таким образом, чтобы, при личной свободе достигалась в то же время возможно большая масса народного блага. Здесь вы высшей степени трудно, почти невозможно указать теоретически пределы для непосредственной полицейской деятельности государства. Все зависит, прежде всего, от понятий народа о своей свободе, от его развития умственного и нравственного. Затем в решении вопроса имеют громадное значение особенности каждого частного случая; задача науки указать общие признаки для категорий таких случаев, указать правооснования для полицейской деятельности в сельском хозяйстве, мануфактурах, народном образовании и т. д.

Вообще не столько имеет значение точное указание пределов для непосредственной полицейской деятельности государства, сколько такое взаимодействие между различными органами полиции, при котором достигалась бы возможно большая степень народного благосостояния, не мыслимого без свободы личности. Наше законодательство принимает именно этот принцип. "Во всех министерствах, особливо же в тех, коих предметом есть государственное хозяйство и общая промышленность, должно наблюдать, чтобы мерами излишнего надзора и многосложностью правил не стеснить частной предприимчивости. Истинные способы сего управления должны состоять более в отвращении препятствий, нежели в точном и понудительном предписании путей, коими должна шествовать промышленность. Здесь скорее найти и указать их может частная польза, нежели закон". (Св. Зак. 1 т. ст. 202).