_ 2. Общественные союзы

Общественные союзы имеют своей задачей благоустройство населения или определенных местностей, или определенных классов.

Прежде всего необходимо отличать общие интересы страны от интересов отдельных местностей, наприм. города, деревни. В защите страны от неприятеля заинтересованы все жители, но в освещении городских улиц, в снабжении населения города водой и т. п. заинтересованы только жители данного города. Удовлетворение общих потребностей составляет непосредственную задачу полицейской деятельности государства в тесном смысле слова, т. е. администрации. Удовлетворение местных потребностей целесообразнее всего поручить заинтересованным в нем лицам. Так возникает организация общественных союзов, имеющих своей задачей удовлетворение местных потребностей населения. Государство передает часть своего дела общественным союзам, видя в этом один из наиболее целесообразных способов осуществления задачи благоустройства. Союзы эти поэтому представляются органами полицейской деятельности государства же. Из этого видно, что органы самоуправления не могут существовать независимо от органов управления. Те и другие преследуют цели государственного благоустройства, между ними должно быть единение, а не антагонизм. Самоуправление является одним из способов наилучшего достижения целей благоустройства, т. е. одной из форм общего управления. Поручая органам самоуправления определенные задачи, государство не может отказаться от надзора и контроля за выполнением этих задач.

Участие общественных союзов в благоустройстве в первое время возникает в форме учреждения совещательных органов, обсуждающих местные нужды и издающих соответственные постановления, выполнение которых составляет обязанность административных органов. Эта форма наиболее развита во Франции, в особенности в начале текущего столетия. Присоединение к совещательным союзам исполнительной власти создало органы самоуправления в тесном смысле слова.

Передавая задачи местного благоустройства органам самоуправления, государство не только не может отказаться от наблюдения за выполнением им же вверенного поручения, но некоторые из них объявляет обязательными. Существуют задачи чисто местного характера, имеющие в то же самое время общее значение. Таковы, напр., санитарные задачи и т. п. Осуществление их полнее всего достигается, когда оно вверено заинтересованному населению. Но не осуществление их может быть опасно с точки зрения здоровья населения всего государства. Такие задачи государство признает обязательными для органов самоуправления, между тем как другие, не так органически связанные с общими интересами, предоставляет свободному усмотрению местных органов. С другой стороны существуют общие потребности, удовлетворение которых в хозяйственном отношении может быть вполне предоставлено местным органам. Таково, например, народное образование. Система и план его - дело государственной важности, которое не может быть предоставлено усмотрению местных органов самоуправления. Но участие последних в устроении учебных заведений, разрешенных государственной властью, может значительно подвинуть вперед дело образования*(20).

В Англии местное самоуправление наиболее развито в городах. Города имеют свою полицию, суд и следственную часть. Управление городом сосредоточено в городском совете (council), состоящем из выбираемых на три года членов, из альдерменов и мэра. Альдермены избираются городским советом на 6 лет и составляют особый комитет городского совета. Мэр или городской голова избирается советом на год. Для заведования училищным делом существуют местные специальные органы - городские выборные училищные советы.

В графствах управление носит характер административный, в котором самоуправлению отводится скромное место. Главные власти в графстве: шериф, коронер, лорд-лейтенант и мировые судьи. Шериф в средние века был важнейшим должностным лицом во всем графстве, но с течением времени его права сокращались и в настоящее время его обязанности ограничиваются наблюдением за правильностью парламентских выборов, за исполнением судебных приговоров, составлением списков присяжных заседателей, надзором за тюрьмами и т. п. Коронер ведет следствия по особо важным преступлениям. Мировые судьи являются не только органом судебным, но и административным, так как к их ведению отнесены многие полицейские дела. Некоторые дела они решают коллегиально в малых сессиях (petty sessions) или в специальных сессиях (special sessions). Четыре раза в году судьи собираются на четвертные или генеральные сессии (general quarter sessions), в которых при разборе уголовных дел участвуют присяжные заседатели. Лорд-лейтенант управляет милицией графства. Все эти должности носят характер государственных чисто административных должностей. Только коронер избирается собранием графства, все же остальные лица назначаются от короны.

В приходе, как особом органе местного благоустройства, элементу самоуправления отведено больше места. Церковный приход ведает призрением бедных и дорожными делами. Из нескольких приходов составляются административные союзы общин (unions), состоящие из выборных советов и управ. За деятельностью приходов и союзов общин наблюдает бюро местного управления (local govermment board), чисто административное учреждение.

Во Франции в каждом департаменте самоуправление сосредоточено в генеральном совете (conseil general), в окружных советах (conseil d`arrondissement) и городских управлениях (conseil munisipal).

Генеральный совет состоит из членов, избираемых всеобщим голосованием. По зак. 10 авг. 1871 г., функции его разделены на три категории. К первой отнесены дела, по которым советы дают свои обязательные постановления. Сюда относятся: распределение прямых налогов, установление добавочных налогов и займов для местных департаментских нужд, установление общественных работ, определение направления дорог и их содержание и т. п. Для выполнения постановлений совета с 1871 г. существует департаментская комиссия, состоящая из 4 - 7 членов.

Окружные советы также состоят из членов, избираемых всеобщей подачей голосов. К важнейшим обязанностям их отнесены: распределение прямых налогов между общинами и решение споров, возникающих по поводу этого распределения. Совет имеет право подавать свои отзывы и ходатайство по всем вообще вопросам.

Городские советы состоят из 10 - 36 членов, избираемых на 4 года всеобщей подачей голосов. Во главе его стоит мэр, избираемый советом, которому дается один или несколько помощников. Мэр может быть временно удаляем от должности префектом, а навсегда президентом республики.

В Германии в системе местных общественных союзов нет единства. Разнообразие их происходит от различной степени соединения в местном управлении элементов администрации и самоуправления. Но, в общем, элемент административный имеет преобладающее значение. Только в низших союзах, в общинах управление выборное.

В интересах местного управления Пруссия разделена на провинции (Provinzen), которые в свою очередь разделяются на округа (Regierungsbezirke), округа разделяются на уезды (Kreise), а уезды на общины (Gemeinden), причем между уездом и общиной существует еще посредствующая единица, носящая название служебного округа (Amtsbezirk).

В провинции местное представительство сосредоточено в провинциальном сейме (Provinciallandtag), избираемом уездными сеймами и магистратами. Сеймом избирается провинциальный комитет для управления провинциальными имуществами и учреждениями.

Провинциальный комитет избирает 5 членов в провинциальный совет (Provinzialrath), во главе которого стоит обер-президент, как высшее должностное лицо в управлении.

В округах функционирует окружной комитет (Bezirksausschuss), состоящий из шести членов, из коих 2 назначаются королем, а 4 избираются провинциальным комитетом.

В уездах функционируют: уездное собрание (Kreistag) и уездный комитет (Kreisausschuss). Первое состоит из членов, избираемых тремя категориями избирателей: представителей крупной поземельной собственности и крупных плательщиков налогов с промышленных заведений, представителей городов и сельских общин. Комитет состоит из начальника уезда и шести членов, избираемых уездным собранием. Уездное собрание издает обязательные постановления для жителей уезда, устанавливает роспись доходов и расходов по уезду, подает петиции и т. п. Комитет есть исполнительный орган собрания.

У нас для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, 1 янв. 1864 г. учреждены губернские и уездные земские учреждения. К ведению их закон относит: 1) заведование имуществами, капиталом и денежными сборами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий и путей сообщения, содержимых на счет земства; 3) меры обеспечения народного продовольствия; 4) заведование земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения; способы превращения нищенства; попечение о построении церквей; 5) управление делами взаимного земского страхования имуществ; 6) попечение о развитии местной торговли и промышленности, равно как о лучшем устройстве селений; 7) участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании и народном здравии и о тюрьмах; 8) содействие к предупреждению падежей скота, а также к охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчою, сусликами и другими вредными насекомыми и животными; 9) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах о почтовой повинности; 10) раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губерниям и уездам возлагается на земские учреждения; 11) назначение, раскладка, взимание и расходование местных сборов, для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда; 12) представление через губернское начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд губернии или уезда, и ходатайство по сим предметам через губернское начальство; доставление, по требованиям высших правительственных учреждений и губернаторов, сведений о земском хозяйстве; 13) производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений; 14) дела, вверенные земским учреждениям на основании особых уставов, положений или постановлений (ст. 2). Круг действий земских учреждений ограничивается пределами губернии или уезда (ст. 3). В кругу вверенных дел, земские учреждения действуют самостоятельно (ст. 6). Но губернатор имеет право остановить исполнение всякого постановления, противного законам или общим государственным пользам (ст. 9). Утверждению губернатора подлежат следующие постановления земских собраний: 1) о приведении в действие земских смет и раскладок; 2) о разделении земских путей сообщения на губернские и уездные; 3) об отнесении уездных земских дорог в разряд проселочных; 4) об изменении направления земских дорог; 5) об учреждении выставок местных произведений; 6) о временном устранении от должностей членов земских управ; 7) о мерах предосторожности от пожаров; 8) о переводе из одной местности в другую, об изменений сроков и закрытии существующих торгов и базаров. (ст. 90). Все постановления земских собраний сообщаются без замедления губернатору (ст. 93). В случае возражения губернатора против постановления, земское собрание рассматривает вторично дело и постановляет свое окончательное заключение, копия с которого сообщается губернатору. Вторичное постановление входит в силу и приводится в исполнение, но губернатор имеет право, под личною своею ответственностью, остановить исполнение, уведомив об этом собрание или управу в течении семи дней от получения копии, и затем представить дело на разрешение правительствующего сената (ст. 95-96).

Земские собрания собираются ежегодно по одному разу: уездные не позднее октября, а губернские не позднее декабря (ст. 76). Для заседаний уездных собраний полагается десятидневный срок, а для губернских - двадцатидневный (см. 77). Продолжение сроков заседаний зависит для губерн. собраний от мин. вн. дел, а уездных - от губернатора. Министру вн. дел предоставляется назначать и разрешать чрезвычайные заседания земских собраний (ст. 73 - 79) Земские собрания открываются и закрываются: губернское - губернатором лично, уездные - уездными предводителями дворянства.

Уездные земские собрания составляются из гласных, избираемых уездными землевладельцами, городскими обществами и сельскими обществами. Гласные избираются на три года. Уездное земское собрание избирает членов уездной земской управы от 3 до 6 лиц на три года. Это же собрание избирает гласных губернского земского собрания на три года, которое из своей среды избирает членов губерн. зем. управы на три года. Управы представляют собой исполнительные органы земского самоуправления.

Городовое Положение 1870 г. вводит принцип самоуправления и в благоустройстве городов в форме городских дум и городских управ. На городское общественное управление возлагаются: 1) дела по устройству этого управления и по городскому хозяйству; 2) дела по внешнему благоустройству города; 3) дела, касающиеся благосостояния городского населения: меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров, попечение об охранении народного здоровья, о принятии мер предосторожности против пожаров и других бедствий и об обеспечении от причиняемых ими убытков; попечение об ограждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений; 4) устройство на счет города благотворительных заведений и больниц и заведование ими, участие в попечении о народном образовании, устройство театров, библиотек, музеев и других подобного рода учреждений; 5) представление правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных нужд и польз города и ходатайство по сим предметам.

Городская дума состоит из гласных, избираемых городскими деятелями с установленным цензом. Гласные думы избирают городского голову на четыре года и членов городской управы. На городскую управу возлагается непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления. Управа ведет текущие дела по городскому хозяйству, изыскивает меры к его улучшению, исполняет определения думы, собирает нужные ей сведения, составляет проекты городских смет, взимает и расходует городские сборы на установленных думой основаниях и представляет, в назначенные думой сроки, отчеты о своей деятельности и состоянии подведомственных ей частей. (70 - 81).

Городским думам предоставлено право издавать обязательные для городских жителей постановления: 1) о порядке содержания в исправности улиц, площадей, прудов и т. п., 2) о сохранении в целости общественных сооружений, памятников, садов, бульваров и других общественных мест, 3) об устройстве пристаней, переправ и перевозов, 4) о содержании в чистоте дворов, 5) о содержании боен, 6) о содержании помещений для продажи съестных припасов и к обеспечению безвредности их, 7) о мерах предосторожности против порчи воды, 8) о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках и базарах, 9) об устройстве кровель, чистке дымовых труб и печей и, вообще, о мерах предосторожности от пожаров, 10) о местах, где не допускаются склады легко воспламеняющихся веществ, 11) о мерах предупреждения и прекращения заразных болезней и скотских падежей, 12) о принятии, для охранения порядка, мер, сопряженных с расходами или ограничениями в производстве торговли и промыслов, 13) о времени открытия и закрытия торговых и промышленных заведений в воскресные и праздничные дни, 14) о мерах к ограждению общественного здоровья от опасности, происходящей вследствие неправильного устройства и неисправного содержания фабрик, заводов, мастерских и, вообще, помещении для рабочих, 15) о мерах к предупреждению наводнений и уменьшению происходящих от них несчастных последствий, 16) о мерах безопасности от домашних животных, 17) о мерах безопасности и порядка при движении по улицам, а также по водам, не состоящим в ведении мин. путей сообщения (ст. 103).

Наконец Положениями 19 февраля 1861 г. принцип самоуправления дарован и крестьянским обществам. Из смежных сельских обществ, состоящих в одном уезде, образуются волости, в состав коих входят: волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной суд. Волостной сход составляется из сельских и волостных должностных лиц и из крестьян, избираемых с каждого селения, по одному от каждых 10 дворов. (Св. Зак. т. 11, ч. 1 изд. 1876 г. ст. 2143 - 2151). Ведению его подлежат: 1) выборы волостных должностных лиц и судей волостного суда; 2) постановления о всех вообще предметах, относящихся до хозяйственных и общественных дел целой волости; 3) меры общественного призрения, учреждение волостных училищ, распоряжения по волостным запасным магазинам; 4) принесение жалоб и просьб по делам волости через особых выборных; 5) назначение и раскладка мирских сборов; 6) поверка действий и учет должностных волостных лиц и 7) выдача доверенностей на хождение по делам волости (ст. 2158).

Сельское общественное управление составляет: сельский сход и сельский староста. Сельский сход составляется из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества. Ведению его подлежат: 1) выборы сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход; 2) приговоры об удалении из общества вредных и порочных членов его; временное устранение крестьян от участия в сходах, не долее, как на три года; 3) увольнение из общества членов его и прием новых; 4) назначение опекунов и попечителей и поверка их действий; 5) разрешение семейных разделов; 6) дела, относящиеся до общественного пользования мирской землею, как то: передел земель, накладка и скидка тягол, окончательный раздел общинных земель на постоянные участки и тому подобное; 7) при участковом или подворном пользовании землею, распоряжение участками мирской земли, по какому либо случаю остающимися праздными или не состоящими в подворном пользовании; 8) совещания и ходатайства об общественных нуждах, благоустройстве, призрении и обучении грамоте; 9) принесение жалоб, по делам общества, через выборных; 10) назначение сборов на мирские расходы; 11) раскладка всех лежащих на крестьянах казенных податей, земских и мирских денежных сборов, равно как земских и мирских натуральных повинностей; 12) учет должностных лиц, сельским обществом избранных, и назначение им жалованья или иного за службу вознаграждения; 13) принятие мер к предупреждению и взысканию недоимок; 14) назначение ссуд из запасных сельских магазинов и всякого рода вспомоществований (ст. 2196).

Сельский староста, в пределах ведомства сельского общественного управления, исполняет следующие обязанности: 1) созывает и распускает сельский сход и охраняет должный на нем порядок, 2) предлагает на рассмотрение схода все дела, касающиеся нужд и польз сельского общества, 3) приводит в исполнение приговоры сельского схода, распоряжения волостного управления и местных учреждений по крестьянским делам; 4) наблюдает за целостью меж и межевых знаков на землях, в пользовании крестьян находящихся или принадлежащих им в собственность, 5) наблюдает за исправным содержанием дорог, мостов, частей, перевозов и пр. на землях, отведенных сельскому обществу в надел или приобретенных крестьянами в собственность, 6) наблюдает за исправным отбыванием крестьянами податей, 7) понуждает к исполнению условий и договоров крестьян между собой, а равно заключенных с помещиками и посторонними лицами, когда такие договоры не оспариваются самими крестьянами и 8) надзирает за больницами, училищами, запасными магазинами и т. п. (ст. 2212).