8.2. Забезпечення касового виконання державного бюджету

Повноваження Національного банку щодо організації та касового виконання державного бюджету протягом останніх років істотно змінювалися, оскільки у своєму розвитку система касового виконання бюджету в нашій країні пройшла усі три її різновиди (банківську, змішану, казначейську).

Згідно з законом «Про банки і банківську діяльність», ухваленим Верховною Радою України у 1991 р., касове виконання державного бюджету організовував Національний банк України через систему уповноважених комерційних банків. До середини 1993 р. в Україні функціонувала банківська система виконання державного бюджету, що перейшла у спадок від СРСР із його централізованою економікою та однорівневою банківською системою. Відповідно до цієї системи існувало дві схеми фінансування видатків за рахунок бюджетних коштів. Виконання місцевих бюджетів здійснювалося у межах доходів, що реально надійшли до цих бюджетів. Виконання державного бюджету ґрунтувалося на принципі авансування видатків на кредитній основі.

Схема виконання державного бюджету в Україні мала такий вигляд. Доходи, що надходили до державного бюджету, акумулювалися і протягом року накопичувалися на окремих рахунках в установах банків. Водночас організаціям та установам, що фінансувалися з державного бюджету, банки відкривали бюджетні видаткові рахунки і на підставі бюджетних доручень Міністерства фінансів України оплачували їхні видатки. Оплата відбувалася на кредитній основі, тобто без залучення відповідних коштів із бюджету. Наприкінці року дохідні й видаткові бюджетні рахунки в комерційних банках закривалися. Національний банк проводив підсумкові обороти за цими рахунками і визначав суму емісії, здійсненої комерційними банками у процесі фінансування бюджету. На суму емісії оформлялася заборгованість Міністерства фінансів України Національному банку України.

Тогочасна практика касового виконання державного бюджету була розрахована на систему єдиного банку і не відповідала дворівневій банківській системі, яка почала формуватися в Україні наприкінці 80-х років. Дворівневою системою передбачено, з одного боку, відповідальність центрального банку за розмір емісії, а з іншого — економічну самостійність комерційних банків, що здійснюють операції у межах залучених коштів і власного капіталу.

Згідно з Указом Президента «Про порядок виконання державного бюджету України» від 18 червня 1993 р. Національний банк України за згодою Міністерства фінансів України запровадив із другого півріччя 1993 р. єдину схему касового виконання бюджету — як державного, так і місцевих. Фінансування видатків почало здійснюватися у межах доходів, що реально надійшли до державного бюджету, а також за рахунок кредитів, наданих Національним банком України Міністерству фінансів України.

Касове виконання державного бюджету (до запровадження казначейської системи) здійснювалося через Національний банк України і систему уповноважених банків, коло яких визначали Кабінет Міністрів і Національний банк України. В установах уповноважених комерційних банків відкривались дохідні рахунки «Кошти Державного бюджету України», на які зараховувалися кошти, що безпосередньо надходили до державного бюджету. Установи банків щоденно не пізніше 10-ї год., переказували кошти на транзитні дохідні рахунки, відкриті в територіальних управліннях Національного банку. У свою чергу, територіальні управління не пізніше 16-ї години переказували залишки коштів із транзитних рахунків на централізований дохідний рахунок Міністерства фінансів України в Операційному управлінні НБУ (ОПЕРУ).

Міністерство фінансів України фінансувало видатки із державного бюджету в межах асигнувань, передбачених у Державному бюджеті України, і залишків коштів на централізованому рахунку. Міністерство фінансів України подавало в ОПЕРУ НБУ платіжні доручення для переказування коштів на поточні бюджетні рахунки окремих міністерств і відомств, визнаних головними розпорядниками бюджетних коштів. У свою чергу, на основі платіжних документів цих міністерств і відомств кошти зараховувалися на поточні бюджетні рахунки організацій та установ (тобто безпосередніх розпорядників бюджетних коштів), що були відкриті в уповноважених банках.

Банківська система касового виконання державного бюджету, запроваджена в Україні, передбачала постійний рух бюджетних коштів по вертикалі. Спочатку вони концентрувалися на централізованому рахунку Міністерства фінансів України, проходячи шлях по ланцюгу: платник податків і зборів — банк платника — уповноважений банк — територіальне управління НБУ — ОПЕРУ НБУ. Потім кошти здійснювали зворотний шлях, кінцева мета якого — бюджетні рахунки безпосередніх розпорядників коштів.

Вертикальний рух коштів різко знижував ефективність банківської системи касового виконання державного бюджету. Як показала практика, певна частина бюджетних коштів затримувалася на проміжних ланках, зокрема розпорошувалася по рахунках міністерств і відомств. За умов гострого дефіциту державного бюджету на цих рахунках зберігалися значні залишки вільних коштів, унаслідок несвоєчасного перерахування міністерствами і відомствами отриманих із бюджету грошових ресурсів на рахунки підвідомчих установ.

Слабким місцем банківської системи касового виконання бюджету був контроль за використанням бюджетних коштів. До функцій комерційних банків та Національного банку не входить контроль за цільовим використанням бюджетних коштів та оперативне управління наявними бюджетними коштами.

Щоб поліпшити управління державними фінансами, 27 квітня 1995 р. Президент України підписав Указ «Про Державне казначейство України». Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. було затверджено Положення про Державне казначейство України. Основними завданнями цього відомства стали організація касового виконання державного бюджету і державних позабюджетних фондів, здійснення контролю за викорис­танням бюджетних коштів, а також облік касового виконання бюджету і складання відповідної звітності.

Кабінет Міністрів України і Національний банк України Постановою «Про впровадження казначейської системи виконання державного бюджету» від 14 січня 1997 р. передбачили поетапне запровадження в Україні казначейської системи виконання державного бюджету. Відтак повноваження учасників бюджетного процесу змінюються. Кошти державного бюджету акумулюються на єдиному казначейському рахунку, через який органи Державного казначейства України здійснюють операції за бюджетними доходами і видатками згідно із Законом про Державний бюджет України на відповідний рік, ухваленим Верховною Радою України. Органи Державного казначейства здійснюють попередній контроль за витрачанням бюджетних коштів, ведуть облік цих коштів і складають відповідну звітність. За міністерствами й відомствами (головними розпорядниками бюджетних коштів) залишається право розподілу коштів за напрямами видатків, затвердженими в бюджеті. Органи Державної податкової адміністрації стежать за дотриманням податкового законодавства, забезпечують облік платників податків і зборів, контролюють своєчасність надання бухгалтерської звітності. Державна контрольно-ревізійна служба України і Рахункова палата Верховної Ради України здійснюють подальший контроль за використанням бюджетних коштів.

Казначейська система касового виконання державного бюджету, запроваджена в Україні в 1997 р., передбачає, що Головне управління Державного казначейства доводить до головних розпорядників бюджетних коштів затверджені обсяги фінансування за підрозділами бюджетної класифікації. У свою чергу, головні розпорядники на основі отриманих даних складають розподіл бюджетних коштів по областях за підвідомчими установами, організаціями, а також розділами, параграфами і статтями бюджетної класифікації. Головне управління Державного казначейства, отримавши від розпорядників розподіл бюджетних коштів, переказує гроші своїм територіальним управлінням, щоб забезпечити фінансування видатків державного бюджету.

Органи Казначейства зараховують одержані кошти на реєстраційні рахунки, відкриті в органах Казначейства на ім’я розпорядників коштів, з метою обліку як надходження грошей, так і їх витрачання. При цьому бюджетні рахунки розпорядників коштів (бюджетних установ та організацій) в установах банків закриваються. Фінансування та оплату їхніх видатків здійснюють органи Державного казначейства на підставі затверджених кошторисів доходів і видатків. Кошторис є основним документом, який визначає загальний обсяг, цільовий напрям і поквартальний розподіл коштів.

Для оплати видатків розпорядники бюджетних коштів подають до органів Казначейства платіжні доручення, до яких додаються відповідні рахунки, рахунки-фактури, накладні, акти про виконані роботи тощо. Органи Казначейства перевіряють правильність заповнення розрахункових документів, необхідність і доцільність видатків, а також наявність коштів на відповідному реєстраційному рахунку. Розпорядники бюджетних коштів подають розрахункові документи за формами, установленими Національним банком України. Зазначені документи оформляються органами Казначейства і скріплюються відбитком його печатки.

Згідно з порядком, установленим у 1997 р., кошти державного бюджету були зосереджені на бюджетних рахунках, відкритих для органів Державного казначейства в установах уповноважених комерційних банків та Національного банку України. Із цих рахунків банки здійснювали оплату оформлених органами казначейства розрахункових документів, тобто оплату видатків розпорядників бюджетних коштів за виконані роботи, отримані послуги, придбані матеріальні цінності. Із цих самих рахунків на підставі належно оформленого грошового чека банки також видавали уповноваженим особам розпорядників коштів готівку на цілі, передбачені в їхніх кошторисах доходів та видатків.

Ураховуючи ризики, з якими пов’язана діяльність комерційних банків, а також нестабільність банківської системи України, Верховна Рада України згідно з Законом «Про Національний банк України», ухваленим у травні 1999 р., зобов’язала уряд зберігати кошти Державного бюджету України та позабюджетних фондів на рахунках Державного казначейства у Національному банку. Умови та порядок обслуговування коштів Державного бюджету визначаються договором між Національним банком та Державним казначейством України.

15 вересня 1999 р. Кабінет Міністрів і Національний банк України затвердили постанову «Про створення внутрішньої платіжної системи Державного казначейства». Відповідно до цієї постанови Державне казначейство мало, по-перше, зосередити всі кошти Державного бюджету на своєму єдиному казначейському рахунку в Національному банку України, по-друге, набути статусу учасника Системи електронних платежів Національного банку України замість статусу клієнта Національного банку.

26 червня 2002 р. Державне казначейство України затвердило «Положення про єдиний казначейський рахунок». Згідно з Положенням єдиний казначейський рахунок

 — це рахунок, відкритий Державному казначейству України в Національному банку України для обліку коштів та здійснення розрахунків у Системі електронних міжбанківських переказів (СЕМП) НБУ. У Національному банку України територіальним управлінням

 Державного казначейства рахунки не відкриті, оскільки безпосереднім учасником СЕМП НБУ виступає Державне казначейство України.
У 2003 р. Державне казначейство України за погодженням з НБУ забезпечило переведення територіальних управлінь у 17 регіонах України на розрахунки через консолідований казначейський рахунок за восьмою моделлю обслуговування через Систему електронних міжбанківських переказів НБУ.

З 2002 р. запроваджується казначейська система касового виконання місцевих бюджетів, переводяться на обслуговування до органів Державного казначейства кошти державних цільових по­забюджетних фондів. У 2003 р. практично завершено переведення місцевих бюджетів на казначейську форму обслуговування. Отже, у перспективі передбачається консолідація бюджетних коштів та позабюджетних фондів на рахунках Казначейства у Національному банку України. Надходження коштів до бюджету та державних цільових фондів, а також їх витрачання характеризуються значними коливаннями протягом року, що вимагає від Уряду і Національного банку України тісної співпраці, з тим щоб нейтралізувати вплив бюджетних коливань на грошову базу і забезпечити стабільність функціонування грошового ринку.

Повноваження Національного банку щодо організації та касового виконання державного бюджету протягом останніх років істотно змінювалися, оскільки у своєму розвитку система касового виконання бюджету в нашій країні пройшла усі три її різновиди (банківську, змішану, казначейську).

Згідно з законом «Про банки і банківську діяльність», ухваленим Верховною Радою України у 1991 р., касове виконання державного бюджету організовував Національний банк України через систему уповноважених комерційних банків. До середини 1993 р. в Україні функціонувала банківська система виконання державного бюджету, що перейшла у спадок від СРСР із його централізованою економікою та однорівневою банківською системою. Відповідно до цієї системи існувало дві схеми фінансування видатків за рахунок бюджетних коштів. Виконання місцевих бюджетів здійснювалося у межах доходів, що реально надійшли до цих бюджетів. Виконання державного бюджету ґрунтувалося на принципі авансування видатків на кредитній основі.

Схема виконання державного бюджету в Україні мала такий вигляд. Доходи, що надходили до державного бюджету, акумулювалися і протягом року накопичувалися на окремих рахунках в установах банків. Водночас організаціям та установам, що фінансувалися з державного бюджету, банки відкривали бюджетні видаткові рахунки і на підставі бюджетних доручень Міністерства фінансів України оплачували їхні видатки. Оплата відбувалася на кредитній основі, тобто без залучення відповідних коштів із бюджету. Наприкінці року дохідні й видаткові бюджетні рахунки в комерційних банках закривалися. Національний банк проводив підсумкові обороти за цими рахунками і визначав суму емісії, здійсненої комерційними банками у процесі фінансування бюджету. На суму емісії оформлялася заборгованість Міністерства фінансів України Національному банку України.

Тогочасна практика касового виконання державного бюджету була розрахована на систему єдиного банку і не відповідала дворівневій банківській системі, яка почала формуватися в Україні наприкінці 80-х років. Дворівневою системою передбачено, з одного боку, відповідальність центрального банку за розмір емісії, а з іншого — економічну самостійність комерційних банків, що здійснюють операції у межах залучених коштів і власного капіталу.

Згідно з Указом Президента «Про порядок виконання державного бюджету України» від 18 червня 1993 р. Національний банк України за згодою Міністерства фінансів України запровадив із другого півріччя 1993 р. єдину схему касового виконання бюджету — як державного, так і місцевих. Фінансування видатків почало здійснюватися у межах доходів, що реально надійшли до державного бюджету, а також за рахунок кредитів, наданих Національним банком України Міністерству фінансів України.

Касове виконання державного бюджету (до запровадження казначейської системи) здійснювалося через Національний банк України і систему уповноважених банків, коло яких визначали Кабінет Міністрів і Національний банк України. В установах уповноважених комерційних банків відкривались дохідні рахунки «Кошти Державного бюджету України», на які зараховувалися кошти, що безпосередньо надходили до державного бюджету. Установи банків щоденно не пізніше 10-ї год., переказували кошти на транзитні дохідні рахунки, відкриті в територіальних управліннях Національного банку. У свою чергу, територіальні управління не пізніше 16-ї години переказували залишки коштів із транзитних рахунків на централізований дохідний рахунок Міністерства фінансів України в Операційному управлінні НБУ (ОПЕРУ).

Міністерство фінансів України фінансувало видатки із державного бюджету в межах асигнувань, передбачених у Державному бюджеті України, і залишків коштів на централізованому рахунку. Міністерство фінансів України подавало в ОПЕРУ НБУ платіжні доручення для переказування коштів на поточні бюджетні рахунки окремих міністерств і відомств, визнаних головними розпорядниками бюджетних коштів. У свою чергу, на основі платіжних документів цих міністерств і відомств кошти зараховувалися на поточні бюджетні рахунки організацій та установ (тобто безпосередніх розпорядників бюджетних коштів), що були відкриті в уповноважених банках.

Банківська система касового виконання державного бюджету, запроваджена в Україні, передбачала постійний рух бюджетних коштів по вертикалі. Спочатку вони концентрувалися на централізованому рахунку Міністерства фінансів України, проходячи шлях по ланцюгу: платник податків і зборів — банк платника — уповноважений банк — територіальне управління НБУ — ОПЕРУ НБУ. Потім кошти здійснювали зворотний шлях, кінцева мета якого — бюджетні рахунки безпосередніх розпорядників коштів.

Вертикальний рух коштів різко знижував ефективність банківської системи касового виконання державного бюджету. Як показала практика, певна частина бюджетних коштів затримувалася на проміжних ланках, зокрема розпорошувалася по рахунках міністерств і відомств. За умов гострого дефіциту державного бюджету на цих рахунках зберігалися значні залишки вільних коштів, унаслідок несвоєчасного перерахування міністерствами і відомствами отриманих із бюджету грошових ресурсів на рахунки підвідомчих установ.

Слабким місцем банківської системи касового виконання бюджету був контроль за використанням бюджетних коштів. До функцій комерційних банків та Національного банку не входить контроль за цільовим використанням бюджетних коштів та оперативне управління наявними бюджетними коштами.

Щоб поліпшити управління державними фінансами, 27 квітня 1995 р. Президент України підписав Указ «Про Державне казначейство України». Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. було затверджено Положення про Державне казначейство України. Основними завданнями цього відомства стали організація касового виконання державного бюджету і державних позабюджетних фондів, здійснення контролю за викорис­танням бюджетних коштів, а також облік касового виконання бюджету і складання відповідної звітності.

Кабінет Міністрів України і Національний банк України Постановою «Про впровадження казначейської системи виконання державного бюджету» від 14 січня 1997 р. передбачили поетапне запровадження в Україні казначейської системи виконання державного бюджету. Відтак повноваження учасників бюджетного процесу змінюються. Кошти державного бюджету акумулюються на єдиному казначейському рахунку, через який органи Державного казначейства України здійснюють операції за бюджетними доходами і видатками згідно із Законом про Державний бюджет України на відповідний рік, ухваленим Верховною Радою України. Органи Державного казначейства здійснюють попередній контроль за витрачанням бюджетних коштів, ведуть облік цих коштів і складають відповідну звітність. За міністерствами й відомствами (головними розпорядниками бюджетних коштів) залишається право розподілу коштів за напрямами видатків, затвердженими в бюджеті. Органи Державної податкової адміністрації стежать за дотриманням податкового законодавства, забезпечують облік платників податків і зборів, контролюють своєчасність надання бухгалтерської звітності. Державна контрольно-ревізійна служба України і Рахункова палата Верховної Ради України здійснюють подальший контроль за використанням бюджетних коштів.

Казначейська система касового виконання державного бюджету, запроваджена в Україні в 1997 р., передбачає, що Головне управління Державного казначейства доводить до головних розпорядників бюджетних коштів затверджені обсяги фінансування за підрозділами бюджетної класифікації. У свою чергу, головні розпорядники на основі отриманих даних складають розподіл бюджетних коштів по областях за підвідомчими установами, організаціями, а також розділами, параграфами і статтями бюджетної класифікації. Головне управління Державного казначейства, отримавши від розпорядників розподіл бюджетних коштів, переказує гроші своїм територіальним управлінням, щоб забезпечити фінансування видатків державного бюджету.

Органи Казначейства зараховують одержані кошти на реєстраційні рахунки, відкриті в органах Казначейства на ім’я розпорядників коштів, з метою обліку як надходження грошей, так і їх витрачання. При цьому бюджетні рахунки розпорядників коштів (бюджетних установ та організацій) в установах банків закриваються. Фінансування та оплату їхніх видатків здійснюють органи Державного казначейства на підставі затверджених кошторисів доходів і видатків. Кошторис є основним документом, який визначає загальний обсяг, цільовий напрям і поквартальний розподіл коштів.

Для оплати видатків розпорядники бюджетних коштів подають до органів Казначейства платіжні доручення, до яких додаються відповідні рахунки, рахунки-фактури, накладні, акти про виконані роботи тощо. Органи Казначейства перевіряють правильність заповнення розрахункових документів, необхідність і доцільність видатків, а також наявність коштів на відповідному реєстраційному рахунку. Розпорядники бюджетних коштів подають розрахункові документи за формами, установленими Національним банком України. Зазначені документи оформляються органами Казначейства і скріплюються відбитком його печатки.

Згідно з порядком, установленим у 1997 р., кошти державного бюджету були зосереджені на бюджетних рахунках, відкритих для органів Державного казначейства в установах уповноважених комерційних банків та Національного банку України. Із цих рахунків банки здійснювали оплату оформлених органами казначейства розрахункових документів, тобто оплату видатків розпорядників бюджетних коштів за виконані роботи, отримані послуги, придбані матеріальні цінності. Із цих самих рахунків на підставі належно оформленого грошового чека банки також видавали уповноваженим особам розпорядників коштів готівку на цілі, передбачені в їхніх кошторисах доходів та видатків.

Ураховуючи ризики, з якими пов’язана діяльність комерційних банків, а також нестабільність банківської системи України, Верховна Рада України згідно з Законом «Про Національний банк України», ухваленим у травні 1999 р., зобов’язала уряд зберігати кошти Державного бюджету України та позабюджетних фондів на рахунках Державного казначейства у Національному банку. Умови та порядок обслуговування коштів Державного бюджету визначаються договором між Національним банком та Державним казначейством України.

15 вересня 1999 р. Кабінет Міністрів і Національний банк України затвердили постанову «Про створення внутрішньої платіжної системи Державного казначейства». Відповідно до цієї постанови Державне казначейство мало, по-перше, зосередити всі кошти Державного бюджету на своєму єдиному казначейському рахунку в Національному банку України, по-друге, набути статусу учасника Системи електронних платежів Національного банку України замість статусу клієнта Національного банку.

26 червня 2002 р. Державне казначейство України затвердило «Положення про єдиний казначейський рахунок». Згідно з Положенням єдиний казначейський рахунок

 — це рахунок, відкритий Державному казначейству України в Національному банку України для обліку коштів та здійснення розрахунків у Системі електронних міжбанківських переказів (СЕМП) НБУ. У Національному банку України територіальним управлінням

 Державного казначейства рахунки не відкриті, оскільки безпосереднім учасником СЕМП НБУ виступає Державне казначейство України.
У 2003 р. Державне казначейство України за погодженням з НБУ забезпечило переведення територіальних управлінь у 17 регіонах України на розрахунки через консолідований казначейський рахунок за восьмою моделлю обслуговування через Систему електронних міжбанківських переказів НБУ.

З 2002 р. запроваджується казначейська система касового виконання місцевих бюджетів, переводяться на обслуговування до органів Державного казначейства кошти державних цільових по­забюджетних фондів. У 2003 р. практично завершено переведення місцевих бюджетів на казначейську форму обслуговування. Отже, у перспективі передбачається консолідація бюджетних коштів та позабюджетних фондів на рахунках Казначейства у Національному банку України. Надходження коштів до бюджету та державних цільових фондів, а також їх витрачання характеризуються значними коливаннями протягом року, що вимагає від Уряду і Національного банку України тісної співпраці, з тим щоб нейтралізувати вплив бюджетних коливань на грошову базу і забезпечити стабільність функціонування грошового ринку.