§ 3. Особенности порядка применения административных взысканий органами охраны окружающей среды и природных ресурсов за нарушения земельного законодательства

Органы охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации — Минприроды России — правомочны налагать за нарушения земельного законодательства штрафы:

•   на граждан — в сумме от одного до десяти минимальных размеров месячной оплаты труда;

•   на должностных лиц — в сумме от трех до двадцати минимальных размеров месячной оплаты труда;

•   на юридических лиц — в сумме от ста до тысячи минимальных размеров месячной оплаты труда1.

I. Органы Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ — Минприроды России2 — правомочны налагать штрафы за следующие нарушения земельного законодательства:

•   самовольное занятие земель природоохранного, природно-заповед-ного, оздоровительного и рекреационного назначения;

•   захламление земель;

•   загрязнение земель химическими (токсичными) и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами;

•   порчу и уничтожение плодородного слоя почвы, нерациональное использование сельскохозяйственных земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;

•   невыполнение обязанностей по приведению временно занимаемых земель в состояние, пригодное для использование по целевому назначению;

•   проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на экологическое состояние земель;

•   противоправные действия должностных и юридических лиц, повлекшие за собой самовольное занятие земель природоохранного, при-родно-заповедного, оздоровительного и рекреационного назначения,

1  Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»// РГ. 1993. 29 дек.

2 Ныне Государственный комитет РФ по охране окружающей среды — Гос-комэкология Росссии.

134

>>>135>>>

рганы Госкомэкологии — за нарушения земельного законодательства           § 3

а также нарушение установленного режима использования указанных земель, других земель с особыми условиями использования; • уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение выданных должностными лицами Минприроды и его местных органов предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства1.

Порядок применения штрафов органами Минприроды за нарушения земельного законодательства регламентирован Инструкцией по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России2.

Порядок организации и деятельности органов Минприроды России по применению административно-правовых санкций за нарушения земельного законодательства аналогичен порядку применения таких санкций органами по охране земель и землеустройству (см. § 2 гл. IV). Но имеются некоторые особенности, установленные Инструкцией от 25 мая 1994 г.

Дела об указанных нарушениях рассматриваются комиссиями органов Минприроды России, а также должностными лицами, перечень которых определен в приложении к названной Инструкции. Такие комиссии создаются в местных и территориальных органах Минприроды России (районных, городских, субъектов Российской Федерации). Приказом соответствующего органа в состав комиссии включаются только сотрудники органа. Количество членов комиссии должно быть нечетным и не менее трех человек. При невозможности создания комиссий в территориальных органах из-за недостаточной численности сотрудников либо по другим причинам дела о нарушениях земельного законодательства рассматриваются комиссиями территориальных органов.

При удалении районов от республиканских, краевых, областных административных центров могут создаваться межрайонные комиссии. Инструкция от 25 мая 1994 г. не определяет порядок создания таких комиссий, но, по смыслу действующих нормативно-правовых актов, такие комиссии создаются совместными приказами соответствующих местных органов Минприроды России либо приказом руководителя территориального органа.

1 Пункт 14 Положения от 23 декабря 1993 г.

2 Утверждена приказом Минприроды России от 25 мая 1994 г. № 160 // БНА. 1994. №9. С. И— 31.

135

>>>136>>>

Глава IV           Особенности порядка применения административных взысканий

Наряду с указанными комиссиями правом рассмотрения дел за нарушения земельного законодательства и применения штрафов наделены следующие должностные лица органов Минприроды России:

•    заместитель министра, на которого возложена организация гос-земконтроля;

•    начальник структурного подразделения по госземконтролю и его заместитель;

•    руководители (заместители) территориальных и местных органов Минприроды;

•    начальники (заместители) по охране земель указанных органов1.

Эти же должностные лица вправе:

•    направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

•    обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного законодательства, по вопросам отмены неправомерных решений, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, а также по делам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц;

•    приостанавливать работы, ведущиеся с нарушением земельного законодательства или установленного режима использования земель особо охраняемых территорий, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим государственную экологическую экспертизу либо получившим отрицательное заключение;

•    вносить в местную администрацию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе) земельных участков при использовании их способами, приводящими к снижению плодородия почв, ухудшению экологической обстановки, о систематическом нарушении установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного, рекреационного, оздоровительного назначения, а также в других случаях, предусмотренных земельным законодательством, согласно своей компетенции;

•    составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и передавать их на рассмотрение в соответствующие комиссии для привлечения виновных к административной ответственности или рассматривать дела о нарушениях самостоятельно в пределах, установленных законодательством, если сумма штрафа, налагае-

1 Пункт 10 Положения от 23 декабря 1993 г. 136

>>>137>>>

Зрганы Госкомэкологии — за нарушения земельного законодательства

§3

мого на граждан, не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц — десяти минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц — двадцати минимальных размеров оплаты труда;

•    беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удостоверения предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании, и другие специальные объекты — с учетом установленного режима их посещения;

•    давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства;

•    получать от министерств, ведомств и их органов на местах утвержденную в установленном порядке статистическую отчетность о состоянии земельного фонда;

•    привлекать в установленном порядке специалистов для проведения обследования земельных угодий, экспертиз, проверок выполнения мероприятий по охране земель;

•    приостанавливать в случаях нарушения природоохранительного законодательства исполнение неправомерных решений по вопросам изъятия и предоставления земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах (вышестоящем органе исполнительной власти, суде, арбитражном суде);

•    вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и эксплуатации объектов и других работ в случае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяющих права на землю1.

Указанные выше должностные лица федеральных, региональных и местных органов при выявлении нарушений земельного законодательства вносят соответствующие предписания по устранению таких нарушений либо составляют протокол. Если нарушение совершено несколькими лицами, протокол составляется на каждого из них в отдельности и передается для рассмотрения по существу.

Одновременно с составлением протокола может выдаваться требование о приостановке работ, ведущихся с нарушением земельного законодательства. Если такое требование не выполняется, в финансово-кредитные органы направляется предпи-

1 Пункт 2.1 Инструкции от 25 мая 1994 г.

137

>>>138>>>

Глава IV

Особенности порядка применения административных взысканий

сание о прекращении финансирования (кредитования) нарушителя земельного законодательства. Предписания об устранении нарушений земельного законодательства, требования о приостановке работ и предписания о прекращении финансирования (кредитования) составляются в двух экземплярах, один из которых направляется нарушителю или финансовому органу, а второй хранится у должностного лица органа Минприроды.

Если дело подведомственно нескольким государственным органам (по охране земель и землеустройству, санитарно-эпидемиологического надзора, Минприроды), составление протокола и рассмотрение дела по существу производятся органом, первым выявившим нарушения, — по согласованию этих органов.

Протокол о нарушении земельного законодательства составляется с соблюдением требований, установленных ст. 235 КоАП.

В Инструкции от 25 мая 1994 г. содержатся существенные дополнения к КоАП и Инструкции от 18 февраля 1994 г. Установлено, что при описании юридического состава нарушения в протоколе указываются место, время, вид и площадь земельных угодий, где оно совершено, характер нарушения требований нормативно-правовых актов, последствия нарушения. При невозможности составления протокола на месте обнаружения правонарушения нарушитель может быть доставлен в отделение милиции, которая оказывает помощь органам Минприроды. Протокол составляется в трех экземплярах: один в трехдневный срок передается в соответствующую комиссию или должностному лицу, уполномоченным применять административный штраф, второй направляется нарушителю, третий хранится у должностного лица, составившего протокол. Если дело подлежит рассмотрению должностным лицом, составившим протокол, то этот процессуальный документ составляется в двух экземплярах.

II. Порядок рассмотрения дел комиссиями и единолично должностными лицами органов Минприроды аналогичен общему порядку рассмотрения дел об административных правонарушениях в соответствии с КоАП и правилами рассмотрения дел органами госземконтроля. Пункт 5.4 Инструкции от 25 мая 1994 г. устанавливает некоторые дополнения: допускает составление протокола при рассмотрении дел единолично должностными лицами органов Минприроды; определяет номер счета, на который должен быть перечислен штраф; регламентирует срок и порядок обжалования постановления. Здесь же (п. 5.9) установлены еще два существенных обстоятельства: протоколы,

138

>>>139>>>

Органы Госкомэкологии — за нарушения земельного законодательства           § 3

составляемые должностными лицами аппарата Минприроды и его территориальных органов (края, области), по их усмотрению могут передаваться в нижестоящие органы для рассмотрения по существу. Если нарушение допущено на землях, находящихся в государственной собственности (федеральной и субъектов Российской Федерации) либо затрагивает интересы нескольких административно-территориальных образований или юридических лиц, имеющих федеральное и межнациональное значение, а также при отсутствии комиссий в местных органах по согласованию с территориальными органами, составленные протоколы могут передаваться в вышестоящие территориальные органы и министерство.

III. Жалобы и протесты прокуроров на постановления комиссий и должностных лиц органов Минприроды подаются и рассматриваются в соответствии с нормами КоАП; некоторые из них воспроизводятся в п. 6.1—6.5 Инструкции от 25 мая 1994 г. Этот нормативный акт не указывает, что жалобы юридических лиц могут подаваться в арбитражные суды. Но практика свидетельствует, что они принимаются Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации1.

IV. Порядок исполнения постановлений комиссий и должностных лиц органов Минприроды регламентирован КоАП.

Но наряду с этим в п. 7.4—7.6 Инструкции от 25 мая 1994 г. установлены и специальные правила: при неуплате штрафа в указанный в постановлении срок с юридических лиц (за исключением иностранных и международных организаций) штраф взыскивается в бесспорном порядке финансово-кредитными органами на основании постановлений комиссий или должностных лиц органов Минприроды; с иностранных и международных организаций, предпринимателей без образования юридического лица — на основании решения арбитражного суда; должностных лиц и граждан — на основании решения суда.

Для взыскания штрафов органы Минприроды направляют в суд, арбитражный суд или финансово-кредитные органы, где открыты счета юридических лиц, заявления и материалы дела о нарушении земельного законодательства. В арбитражные суды направляются заявления о взыскании штрафа только с юридических лиц и граждан-предпринимателей. Взыскиваемые

1 Пункт 11.12 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 21 октября 1993 г. № 22 // ВВАС. 1994. № 3. С. 40—44.

139

>>>140>>>

Глава IV           Особенности порядка применения административных взысканий

штрафы зачисляются на счета соответствующих экологических фондов. Возмещение вреда производится в порядке гражданского судопроизводства либо добровольно, либо по решению общих или арбитражных судов по искам потерпевших или органов Минприроды России. Взысканные при этом средства по искам органов Минприроды перечисляются на специальные счета экологических фондов, из которых финансируются работы по восстановлению и улучшению земель. В приложениях к Инструкции от 25 мая 1994 г. приводятся типизированные формы соответствующих организационных и процессуальных документов.