Тема 6. Местное самоуправление в Украине
1. Система местного самоуправления: понятие, развитие, признаки.
2. Территориальные громады - источник местного самоуправления в
Украине.
3. Рады народных депутатов - организационная основа местного
самоуправления Украины.
4. Государственные администрации и исполнительные комитеты Рад
народных депутатов в системе местного самоуправления Украины.
42
Литература
1. Конституция Украины. Раздел XI., К., 1996.
2. Про всеукраєнський i мiсцевi референдуми. Закон Украєни вiд 3 липня
1991 р. //Вiдомостi. 1991. №33.
3. Закон Украєни "Про мiсцевi Ради народних депутатiв та мiсцкве i
регiональне самоврядування" вiд 26 березня 1992р. //Вiдомомтi. 1992. №28.
4. Про статус народних депутатiв Украєни. Закон Украєни вiд 21 листопада
1992 р. // Вiдомостi. 1993. №3 (зi змiнами вiд 7 липня 1995 р. №276/95. ВР).
5. Про статус депутатiв мiсцевих Рад народних депутатiв. Закон Украєни вiд
4лютого 1994р.//Вiдомостi. 1994. №24.
6. Положення про обласну, Києвську, Севастопльську мiську державну
адмiнiстрацiю. Указ Президента Украєни вiд 21.08.1995 // Голос Украєни. -
1995. 5 вересня.
7. Закон Украины "О местном самоуправлении в Украине" от 21 мая 1997
г. //Ведомости. 1997. №24.
8. Положення про районну, районну у мiстах Киувi та Севастополi державних
адмiнiстрацiях. Указ Президента Украєни вiд 21 серпня 1995 р. // Голос
Украєни. 1995. 5 вересня.
9. Про вибори депутатiв мiсцевих рад та сiльських, селищних, мiських, голiв.
Закон Украєни вiд 14 сiчня 1998 р. // Урядовий курур. 1998 р. 29 сiчня.
10. Волков В.Д. Проблеми конституцiйного статусу мiсцевого
самоврядування // ВiсникДкадемiє правових наук. Харкiв, 1993. № 1.
11. Волков В.Д., Гринюк Р.Ф. Местное государственное управление и
самоуправление. Донецк: ДонГУ, 1995.
12. Волощинський Б. Мiсцеве самоврядування. Здатнiсть до територiальноє
самоорганiзацiє//Вiче. 1995. №10.
13. твропейська хартiя мiсцевого самоврядування//Вiче. 1993. №6.
14. Кампо В.М. Мiсцеве самоврядування в Украєнi. К., 1997.
15. Карлов А.А. Формирование института местного самоуправления. К.,
1993.
16. Корпiунко М. Державна влада i мiсцеве самоврядування: актуальнi
питання теорiє i практики // Украєнське право. 1995. №1 (2).
17. Коваленко А. Мiсцеве самоврядування: природа, ознаки, межi //
Украєнське право. 1997., №2.
18. Питання мiсцевого самоврядування в новiй Конституцiє Украєни // Мiсцеве
та регiональне самоврядування Украєни. К., 1996. Вип. 1 -2 (14-15).
19. Соколюк 3. Мiсцеве самоврядування в державнiй адмiнiстрацiє //
Материали конф. "Народ, нацiя, держава: украєнське питання у
увропейському мирi". Львiв, 1995.
20.Селiванов А. Мiсцева державна виконавча влада i самоврядування //
Будуумо нову державу. К., 1997.
21. Черкасов А.И. Местное управление и децентрализация власти: опыт
развивающихся стран // Государство и право. 1992. №5.
43
22.Чукаева В.А. Местное самоуправление Украины в конституционном
процессе//Вiсник. ДДУ. 1998. Вип. №4. С. 23-26.
1 Термин "самоуправление" впервые появился в немецкой правовой
науке в нач. XIX ст., для обозначения административных характеристик
структуры общественных организаций (громад), участвующих в
управлении на местах.
Периоды развития самоуправления в Украине:
1. 1864 - 1917 г. - образование городских дум, земств, местных
органов Центральной Рады (Малые Рады), Советы
крестьянских, солдатских и рабочих депутатов.
2. 1917 - 1922 г. - укрепление власти большевиков через Советы и
партийных органов власти.
3. 1922-1985 г. - декларативное существование системы органов
местного самоуправления Советы, которые
являлись
придатками органов коммунистической партии.
4. 1985 - 1990 г. - попытка М.С. Горбачева передать реальную власть
Советам.
5. 1990 - 1996 г. - становление системы местного самоуправления в
Украине, которая имела свои характерные подэтапы
в
этот период:
от выборов в местные Рады весной 1990 г. до принятия Верховной
Радой УССР закона "О местных Советах народных депутатов УССР
и местном самоуправлении" 7 декабря 1990 г.;
от для принятия закона УССР "О местных Советах народных депутатов
УССР и местном самоуправлении" до утверждения закона Украины
"О Представителе Президента Украины" и новой редакции закона
"О местных Советах народных депутатов и местном и региональном
самоуправлении" 26 марта 1992г.;
от 26 марта 1992 г. до избрания нового состава местных. Рад всех
уровней и ликвидации на местах представителей президента при
принятии закона "О формировании местных органов власти и
самоуправления" от 3 февраля 1994 г.
от 1994 г. до подписания Конституционного договора 8 июня 1995 г.,
когда снова на местах образовался президентский орган -
госадминистрация;
44
от 8 июля 1995 г. до принятия украинским парламентом новой
Конституции Украины 28 июня 1996 г.;
с 28 июня 1996 г. начался новый этап по разработке и принятию нового
законодательства об организации местного самоуправления на основе
норм новой Конституции Украины, который завершился 21 мая 1997
г. с принятием нового закона "О местном самоуправлении Украины",
в котором выработаны основные понятия местного самоуправления
(см. приложение 4).
Сама природа самоуправления предопределена своими признаками:
1. Отсутствие непосредственной (вертикальной) соподчиненности
местной власти вышестоящей власти.
2. Определенность за каждым территориальным коллективом своих
полномочий.
3. Самостоятельность местной власти в границах собственных
полномочий.
4. Организационная самостоятельность местной власти в системе
управления государством и взаимоотношения с органами
государственной власти в осуществлении общих задач и функций.
5. Ответственность органов и должностных лиц перед территориальным
обществом (громадой).
6. Соответствие материальных и финансовых ресурсов территориальной
громады полномочиям местной власти.
7. Разнообразие форм организации местного самоуправления и
определение самостоятельности территориальными громадами
структуры органов местной власти.
8. Государственная гарантия местного самоуправления.
9. Выборность органов местного самоуправления на широкой
демократичной основе, их периодичная отчетность перед
территориальной громадой.
10. Судебная защита прав местного самоуправления.
Таким образом, можно говорить, что основные признаки местного
самоуправления: исполнение административных функций и
самоорганизация населения.
Первый признак определяет материальное содержание
самоуправления. Другой признак - природу ее организации и
предопределяет правовую базу для независимости в системе власти.
Конституционно-правовые теории местного самоуправления
Понятие местное самоуправление имеет ряд всевозможных
характеристик.
1. Принцип осуществления власти в обществе государства.
Признание местного самоуправления одним ш принципов организации
45
публичной власти предусматривает установление децентрализации
системы управления, определение на законодательном уровне форм
взаимодействия и оснований взаимоотношений центра и мест,
центральных органов власти.
2. Право граждан, населения данной территории самостоятельно
решать вопросы местного значения.
3. Местное самоуправление можно характеризовать как форму,
способ организации и осуществление населением власти на местах,
которое осуществляется с учетом исторических традиции.
Именно в этом состоит сущность местного самоуправления - как
система организации и деятельности граждан, которая обеспечивает
самостоятельное, под собственную ответственность решение вопросов
местного значения, управление коммунальной собственностью, исходя
из интересов всех жителей данной территории.
Таким образом, система местного самоуправления является
совокупностью организационных форм и институтов прямого
волеизъявления выборных, и других органов местного самоуправления,
через которые реализуются принципы и функции местного
самоуправления.
Одним из ключевых вопросов конституционно-правовой теории
организации демократической власти на местах является вопрос об
источниках и природе функции и задач, которые призваны исполнять
органы местного самоуправления. В частности:
имеет ли территориальная громада, как основа местного
самоуправления отдельную, в отличии от государства, власть;
является ли громада независимой от государства публично-
правовой корпорацией:
органы местного самоуправления осуществляют
общегосударственные функции и задачи в пределах своих
полномочий или решают только свои собственные, т.е. вопросы
местного значения;
В этих вопросах принципиальным моментом является то, что
развитие местного самоуправления осуществляется внутри государства,
т.е. оно включено в государственный механизм, <ли связано с реализацией
государственной власти.
Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать как
децентрализованную форму государственного управления, которое
противостоит центру, как противовес вертикали государственного
механизма.
На сегодняшний день в науке государственного строительства
и самоуправления существует две основные теории местного
46
самоуправления:
громадовская (общественная);
государственная.
По "громадовской теории" государство только санкционирует
права территориальной громады, а представительные органы громады
фактически выступают независимой и самостоятельной муниципальной
властью рядом с законодательной, исполнительной и судебной. Данная
теория не выдерживает критики, так как опыт стран парламентской
демократии свидетельствует, что в государстве не может существовать
другая власть, которая ей равна и от нее независима.
В основе местного самоуправления независимой Украины,
просматриваются концепции "юридической школы" конституционного
права (Г. Еминей, А. Крадовский, Ю. Панейко), которая выработала
ряд концепций местного самоуправления:
местное самоуправление - территориальная самоорганизация
населения, которая формируется для самостоятельного решения
вопросов жизни громады в определенных отношениях с государством.
Основные принципы этих отношений - самостоятельность и
иерархичная независимость в границах законодательства;
местное самоуправление только там, где граждане имеют возможность
решать вопросы местной жизни с помощью самоорганизации,
самообеспечения, через соответствующие формы прямой и выборной
(представительной демократии);
местное самоуправление имеет публичный характер, т.к. выражает
общественные интересы граждан соответствующих населенных
пунктов;
местное самоуправление связано с государством: государство его
признает, опекает, видя в нем проявление индивидуальной свободы
граждан, которые проживают в соответствующих населенных пунктах.
В границах "юридической школы" конституционного права
особенное распространение получила государственная теория местного
самоуправления, которая рассматривает юридическую природу органов
местного самоуправления как исходную от государственной власти, т.е.
от исполнительной власти.
По этой теории самоуправление является формой осуществления
государственных функций с помощью лиц и органов, той или иной мерой
независимых от государства. В основе "государственной теории"
местного самоуправления лежит идея децентрализации государственной
власти, привлечение территориальной громады и ее органов на службу
государству, когда органы местного самоуправления принимают на себя
часть функций и полномочий государственной власти.
47
Тем не менее, система органов государственной власти и система
органов местного самоуправления не являются единой системой. Они
образуются из разных по своему происхождению органов
(государственных и гражданских), которые объеденены в
организационно целое необходимостью обеспечения одних и тех же
функций и полномочий государственной власти на местах.
Существующим симбиозом громадовской и государственной теорий
местного самоуправления является так называемая дуалистическая
громадовско-государственная теория. В основе этой теории лежит
положение о том, что органы местного самоуправления независимы от
государства в своих местных делах, которые не принадлежат к сфере
государственных функций. Что касается деятельности в политической
сфере, то тут они действуют по поручению государства, выполняют его
функции и наделены соответствующими полномочиями. В принципе,
данная теория, лежит в основе правового регулирования местного
самоуправления в Украине. Все полномочия, которые принадлежат
органам местного самоуправления делятся на так называемые
"собственные" и "делегированные".
Как считают сторонники данной теории, выполняя "собственные"
полномочия, органы местного самоуправления должны действовать
самостоятельно и независимо от государственных органов, подчиняясь
только закону. "Делегированные" полномочия они выполняют под
контролем соответствующих государственных органов.
Признавая децентрализацию, как способ реформирования
власти, т.е. признавая право на существование в государстве
самоуправления местных громад, законодатель тем самым признает
автономное существование местных интересов, местных дел, которые по
своей природе отличаются от общегосударственных.
Вся сложность проблематики местного самоуправления состоит
в "двоедыястве полномочий". С одной стороны они отображают
жизненные интересы местного населения, а с другой стороны они решают
те проблемы, в которых государственный интерес представлен в наиболее
оголенном виде.
Оценивая различные концепции местного самоуправления, следует
исходить из того, что государство санкционирует или делегирует
соответствующие функции и полномочия органам местного
самоуправления.
Государство санкционирует те функции и полномочия данных
органов, которые связаны с регулированием вопросов жизни местных
территориальных громад. Эти вопросы носят негосударственный, т.е.
48
корпоративный характер, т.к. своим существованием обязаны
гражданскому обществу.
Делегированные государством функции органов местного
самоуправления являются государственно-властными по своей
юридической природе и своей первоосновой имеют исключительно
государственные интересы. Но, как правило, сфера делегированных
полномочий должна быть четко определена и отделена от чисто
самоуправленческих функций с целью исключения нерационального
вмешательства центральных органов в решение местных проблем под
видом "защиты" государственных интересов.
Именно этим путем и пошел украинский законодатель в законе о
местном самоуправлении 1997 г. В вопросах осуществления
делегированных функций органы местного самоуправления находятся
под государственным контролем (см. например ст. 43, 44 данного закона).
Система местного самоуправления
Следует подчеркнуть, что система местного самоуправления в
законодательной системе Украины рассматривается как
негосударственный институт, который должен быть образован на основе
признания принципа раздела государственной власти, т.е. о системе
местного самоуправления, одним из субъектов может быть и
соответствующие органы - Рады. Именно на таких позициях закрепила
систему местного самоуправления Конституция Украины.
Систему местного самоуправления можно рассматривать как
механизм осуществления власти на местах, механизм, который
обеспечивает реализацию функций местного самоуправления.
Структура местного самоуправления состоит:
соответствующей территориальной громады, которая решает вопросы
местного значения с помощью форм прямого волеизъявления граждан;
рады - представительный орган местного самоуправления;
председателей сельского, поселкового, городского Рад;
их исполнительные комитеты;
органы самоорганизации населения;
формы непосредственного волеизъявления населения - местные
референдумы, выборы, общие сборы.
Местное самоуправление осуществляется территориальными
громадами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через
сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а
также через районные и областные советы, представляющие общие
49
интересы территориальных громад сел, поселков, городов.
2.
Первичным субъектом в структуре местного самоуправления является
территориальная общность граждан - так называемые территориальные
громады жителей села или города, которые решают вопросы местного
значения через формы прямого волеизъявления. Это вытекает из
определения "территориальной громады" и "местного самоуправления"
в єаконе "О местном самоуправлении в Украине" (21.05.97 г.).
Территориальная громада - жители, объединенные постоянным
проживанием в предела села, поселка, города, являющихся
самостоятельными административно-территориальными единицами, или
добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый
административный центр.
Местное самоуправление в Украине - это гарантированное
государством право и реальная способность территориальной громады
- жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду
жителей нескольких сел, поселка, города - самостоятельно или под
ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов
Украины.
Таким образом, главным и определяющим субъектом местного
самоуправления законодательство Украины определяет не
территориальную административную единицу, а территориальную
громаду, как самоорганизацию граждан, объединенных по
территориальному признаку с целью удовлетворения в границах закона
своих коллективных потребностей и защиты своих законных прав и
интересов.
Территориальная громада наделена конкретной праеосубъектностью
- право формировать соответственные органы, и право местных
референдумов, право коммунальной собственности и др.
Формами непосредственного осуществления территориальными
громадами сел, поселков, городов своих самоуправленческих полномочий
являются местные собрания и референдумы.
Решение собрании, референдумов не требует дополнительного
утверждения государственными органами и являются обязательными для
выполнения органами территориальной самоорганизации граждан,
которые проживают на соответствующей территории.
Территориальная громада является правовым институтом,
содержание которого обозначается объемом ее прав и обязанностей,
определенных Конституцией и законами. Одни права ее собственные,
50
которые вытекают из природы территориальной громады как
организации жителей сел, поселков и городов (традиционная, природные
права). Другие права являются делегированными территориальной громаде
государством. Поэтому юридическая природа территориальной громады
двоудина: громада имеет природные права и одновременно позитивные
права и несет юридическую ответственность за их реализацию.
Основной формой реализации интересов в деятельности
территориальной громады, и ее органов является правовая форма.
Территориальная громада, как первичный субъект, реализует
непосредственно основные полномочия самоуправления так и через
органы местного самоуправления (Рады).
Лрк характеристике компетенции территориальной громады, ее
органов и должностных лиц следует учитывать, что:
1) компетенция территориальных громад является универсальной: закон
1997 г. закрепляет за ней все функции и полномочия местного
самоуправления, их ограничения возложены только по условию военного
или чрезвычайного положения;
2) существует четкое разделение компетенции местного самоуправления
по ее происхождению на собственную, делегированную и договорную;
3) органы и должностные лица местного самоуправления имеют как
общую, так и исключительную компетенцию, что позволяет им успешно
функционировать в режиме сбалансированного осуществления функций
и полномочий, а в случае компетенционных споров - эффективно
разрешать проблему разграничения компетенции между ними судебными
и позасудебными методами:
Органы и должностные лица местного самоуправления подотчетны,
подконтрольны и ответственны перед территориальными громадами. Они
периодически, но не менее чем два раза в год отчитываются перед
территориальными громадами о своей деятельности.
Территориальная громада в любое время может досрочно прекратить
полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, если
они нарушают Конституцию или законы Украины, ограничивают права
и свободы граждан.
3,
В Конституции отмечено, что местное самоуправление
осуществляется территориальной громадой как непосредственно, так и
через органы местного самоуправления, т.е. Рады народных депутатов -
представительный орган местного самоуправления, который состоит из
депутатов и в соответствии с законом наделяется правом представлять
интересы территориальной громады и принимать от ее имени решения.
В системе органов местного самоуправления ведущая роль
принадлежит выборным органам - сельским, поселковым и городским радам,
т.е. по сути, выступают основным носителем функций и полномочий
местного самоуправления. Эти Рады являются вторичным субъектом
местного самоуправления, который подотчетены и подконтрольны своему
первичному субъекту - территориальным громадам. Ради - органы
публичной власти, юридические лица, которые владеют
правосубъектностью в сфере государственного и гражданского права.
Юридическая природа этих органов заключается в следующем:
самовластные органы, образованные территориальными громадами
для решения и управления делами громад;
выступают как органы государственной власти, реализуя
делегированные им государством полномочия;
являются хозяйственными субъектами, т.е. участниками отношений,
которые реализовывают от имени административно-территориальных
единиц полномочия собственника касаемые эффективного управления,
использования и распоряжения принадлежащим их коммунальной
собственностью.
В Конституции Рады получили статус представительных органов
местного самоуправления. Это означает, что они перестали быть звеном
государственного механизма и утратили природу государственных
органов.
На новую природу Рад указывает и то, что их система имеет характер
децентрализации - Рады не подчиняются одна другой, их полномочия
определяются законом, и в границах своих полномочий они являются
Самостоятельными.
Выделяя в системе местного самоуправления самостоятельное ее
звено - органы местного самоуправления, нельзя забывать, что она
является неоднородной. Это обуславливает то, что она включает как
природные административно-территориальные единицы (село, поселок.
город), так и отдельные ее единицы - район, область. Таким образом,
местное самоуправление в его точном понимании означает самоуправление
в местах проживания людей.
В юридической литературе вопрос о системе и юридической природе
органов местного самоуправления является дискуссионным, т.к. одни
авторы называют органами местного самоуправления только сельские,
поселковые и городские Рады, а друтие авторы считают, что все органы,
которые осуществляют самоуправленческие функции в границах
конкретных административно-территориальных единиц являются
> -
52
- подотчетен, подконтролен
> подотчетен, подконтролен через
делегированные полномочия
Рис. 5. Взаимодействие органов местногосамоуправления
и исполнительной власти
53
органами местного самоуправления.
Характерные черты выборных органов - Рад:
избирается территориальной громадой, которой непосредственно
подотчетна и подконтрольна;
выражает интересы территориальной громады и выступает от ее
имени, подчиняясь только закону.
Анализ конституционного законодательства о системе местного
самоуправления позволяет выделить характерные признаки
представительного органа данной системы:
Рады:
территориальный характер;
децентрализм;
демократизм;
законность;
локальность;
экономичность.
Территориальной основой местного самоуправления как
территориальной самоорганизации граждан есть соответствующая
система административно-территориального устройства, в котором
различаются 3 звена:
1) село, поселок, город;
2) районный (сельский район);
3) областная (Автономная Республика Крым, область, Киев,
Севастополь).
Основной организационной формой работы Рад являются сессии.
Сессии:
сессия первого созыва Рады начинает работать не позднее чем через
месяц после избрания Рады в правомочном составе. Первую сессию
ведет председатель соответствующей территориальной избирательной
комиссии;
сессия Рады созывается по мере необходимости, но не менее одного
раза в квартал;
сессии Рады проводятся гласно. В случае необходимости Рада может
принять решение о проведении закрытого заседания.
Действие Рады - срок 4 года.
Структура Рады:
1) количество депутатов в Раде соответствует особенностям
административно-территориальной единицы;
2) Президиум (председатель, заместители, председатели комиссий,
54
председатели депутатских групп и фракций);
3) постоянные, временные контрольные комиссии;
4) Секретариат, секретарь.
Рады в пределах своих полномочий принимают нормативны и иные
акты в форме решений.
Решение Рады в пятидневный срок с момента его принятия может
быть приостановлено председателем Рады и внесено на повторное
рассмотрение соответствующей Рады с обоснованием замечаний. Рада
обязана в 2-х недельный срок повторно рассмотреть решение. Если Рада
отклонила замечания председателя и подтвердила предыдущее решение
двумя третями депутатов от общего состава рады, оно вступает в силу.
4,
Исполнительные органы Рады - органы, которые в соответствии с
Конституцией Украины и законом "О местном самоуправлении
Украины" 1997 г. создаются соответствующими Радами для осуществления
исполнительных функций и полномочий местного самоуправления в
пределах, определенных данным и другими законами.
Состав исполкома:
председатель (он же председатель соответствующей Рады);
заместитель председателя:
начальники отделов и управлений;
состав отделов и управлений;
комиссии;
секретариат;
секретарь соответствующей Рады;
в состав исполнительного комитета не могут входить депутаты
соответствующей Рады.
Исполком подотчетен и подконтролен образовавшему его Радой, и по
вопросам делегированными государственной властью подконтролен
органам исполнительной власти (в частности госадминистрации). Более
того, существует делегирование полномочий Рад соответствующим
местным государственным администрациям (Закон "О местном
самоуправлении" 1997 г. ст. 44).
Исполнительный орган местного самоуправления - коллегиальный или
единоличный орган местного самоуправления общей компетенции,
который формируется соответствующей Радой, определенный статутами
территориальной самоуправленческой единицы, способом, на который
возлагается исполнение решений, утвержденных непосредственно
территориальной громадой, радой и осуществление полномочий в сфере
исполнительной власти, делегированных государством.
Через делегированные полномочия местным органом
55
самоуправления и передача (делегирование) собственных полномочий
Рад государственным администрациям происходит включение органов
местного самоуправления в систему государственного управления, что
приводит в конечном счете к контролированию и ограничению функций
органов местного самоуправления (см. рис.5).
Существуют интегрированная и неинтегрированная форма местной
государственной администрации.
Интегрированная форма местной госадминистрации
предполагает высокую степень централизации, строгая иерархия и
соподчпненность чиновников местного аппарата высшим органам власти.
Неинтегрированная форма местной администрации предполагает
отсутствие назначаемого чиновника общей компетенции, и агенты
различных министерств действуют независимо друг от друга.
По нашему мнению органы местного управления Украины
соответствуют интегрированной форме.
Исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и
Севастополе осуществляют местные государственные администрации.
Особенности осуществления исполнительной власти в городах
Киеве и Севастополе определяются отдельными законами Украины.
Состав местных государственных администраций формируют
председатели местных государственных, администраций.
Председатели местных государственных администраций назначаются
на должность и освобождаются от должности Президентом Украины по
представлению Кабинета Министров Украины.
Председатели местных государственных администраций при
осуществлении своих полномочий ответственны перед Президентом
Украины и Кабинетом Министров Украины, подотчетны и подконтрольны
органам исполнительной власти высшего уровня.
Местные государственные администрации подотчетны и
подконтрольны Радам в часта полномочий, делегированных им
соответствующими районными ила областными Радами.
Местные государственные администрации подотчетны и
подконтрольны органам исполнительной власти высшего уро<ня.Решение
председателей местных государственных администраций,
противоречащие Конституции и законам Украины, иным актам
законодательстваУкраины, могут
быть в соответствии с законом отменены Президентом Украины, или
председателем местной государственной администрации высшего уровня.
56
Областной или районный Совет может выразить недоверие
председателю соответствующей местной государственной
администрации, на основании чего Президент Украины принимает
решение и дает обоснованный ответ.
Местные государственные администрации на соответствующей
территории обеспечивают:
1) исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента
Украины, Кабинета Министров Украины, других органов
исполнительной власти;
2) законность и правопорядок: соблюдение прав и свобод граждан;
3) исполнение государственных и региональных программ социально-
экономического и культурного развития, программ охраны
окружающей среды, а в местах компактного проживания коренных
народов и национальных меньшинств - также программ их
национально-культурного развития;
4) подготовку и исполнение соответствующих областных и районных
бюджетов;
5) отчет об исполнении соответствующих бюджетов и программ;
6) взаимодействие с органами местного самоуправления;
7) реализацию иных предоставленных государством, а также
делегированных соответствующими Радами полномочий.
Система и структура местной государственной администрации
Областная, киевская, севастопольская городская государственные
администрации являются органом государственной исполнительной
власти соответственно в области, городах Киеве, Севастополе.
Государственную администрацию образовывает Президент Украины.
Государственная администрация является составной частью единой
системы органов государственной исполнительной власти. Она
подчиняется Президенту Украины, а также Кабинету Министров
Украины.
Областной, Киевской и Севастопольской городской государственной
администрации подчиняются соответственно районные, районные в
городах Киеве и Севастополе государственные администрации.
Государственная администрация призвана защищать права и
законные интересы граждан и государства, обеспечивать комплексное
социально-экономическое развитие территории и реализацию
государственной политики в определенных законодательством сферах
управления.
Государственная администрация действует на принципах
законности, гласности, сочетании общегосударственных и местных
57
интересов взаимодействия с соответствующими представительными
органами и органами местного самоуправления.
Государственная администрация является юридическим лицом,
имеет печать с изображением Государственного герба Украины и своим
наименованием, счет в учреждении банков Украины.
Председатель государственной администрации возглавляет
соответственно областную, Киевскую, Севастопольскую городскую
государственную администрацию, осуществляет руководство ее
деятельностью, несет персональную ответственность за исполнение
возложенных на государственную администрацию задач и осуществление
ею своих функций.
Председатель государственной администрации представляет
государственную администрацию в отношениях с другими органами,
объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями
и гражданами как в Украине, так и за ее пределами.
Председателем областной, Киевской, Севастопольской городской
государственной администрациями президент Украины назначает лицо,
избранное главой соответствующей Рады.
Председатель областной. Киевской, Севастопольской городской
государственной администрации:
1. Формирует государственную администрацию;
2. Утверждает проекты бюджета и программы социально-
экономического развития соответствующей области, городов
Киева, Севастополя с учетом общегосударственных интересов и
региональных нужд, посылает их на рассмотрение
соответствуклцего Совета, организовывает исполнение бюджета
и одобренных Советом программ и ежегодно отчитывается перед
ним о их исполнении;
3. Информирует Президента Украины, Кабинет Министров
Украины и население о общественно-политическом, социально-
экономическом, идеологическом положении соответственно в
области, городах Киеве, Севастополе;
4. Приостанавливает решение городской Рады, его председателя
исполнительного комитета по вопросам местного
самоуправления, а также решение районного, районного в городе
Совета по вопросам собственных полномочий, если они
противоречат Конституции Украины, законам Украины, указам
и распоряжениям Президента Украины, решениям Кабинета
Министров Украины, другим актам законодательства и в
месячный срок обращается в областной (городской) Совет уже
58
относительно их аннулирования;
5. Обращается с представлением в Кабинет Министров Украины
относительно приостановления решения соответствующего
областного, Киевского, Севастопольского городской Рады по
вопросам собственных полномочий, если они противоречат
Конституции Украины, законам Украины, указам и
распоряжениям Президента Украины, решениям Кабинета
Министров Украины, другим актам законодательства;
6. Отменяют решения председателя и возглавляемого им
исполнительного комитета сельского, поселкового, районного в
городах (там, где он создан), городской Рады но вопросам
осуществления делегированных им полномочий государственной
исполнительной власти, а также решения председателя районной,
районной в городе Киеве, Севастополе государственных
администрациях, если они противоречат Конституции Украины
- законам Украины, указам и распоряжениям Президента
Украины, решениям Кабинета Министров Украины, другим
правовым актам законодательства;
7. Вносит представление Президенту Украины относительно
досрочного пресечения в установленном порядке полномочий
сельского, поселкового, районного в городах (там, где он создан),
городского Совета, его председателя и возглавляемого им
исполнительного комитета, а также о увольнении с должности
председателя районной, районной в городе Киеве, Севастополе
государственной администрации в случаях нарушения ими
Конституции Украины, законов Украины, указов и
постановлений Президента Украины, решений Кабинета
Министров Украины, других актов законодательства;
8. Обращается в суд с иском о признании недействительными актов
государственных органов, органов местного самоуправления,
предприятий (объединений), организаций и учреждений, которые
нарушают полномочия государственной администрации, и до
принятия решений судом приостанавливает действие
обжалованных актов;
9. Заключает и прекращает контакты с руководителями
предприятий, учреждений, организаций, касающиеся сферы
управления государственной администрации либо с
уполномоченными за это другими органами;
10.Согласовывает в установленном порядке назначение на
должность и увольнение с должностей руководителей
предприятий, учреждений, организаций, принадлежащих сфере
управления министерств и других центральных органов
государственной исполнительной власти, а в случае
59
делегирования Президентом Украины полномочий относительно
управления расположенными на территории соответствующей
административно-территориальной единицы объектами
являющимися общегосударственной собственностью, заключает
и прекращает контракты с руководителями предприятий,
учреждений, организаций по согласованию с соответствующими
центральными органами государственной исполнительной
власти;
11. Осуществляет контроль и обеспечивает исполнение законов
Украины, указов и распоряжений Президента Украины, решений
Кабинета Министров Украины, а также решений
соответствующего областного, Киевского, Севастопольского
городского Совета и государственной администрации, принятых
в пределах их полномочий, руководителями предприятий,
учреждений и организаций, получить от них информацию по этим
вопросам;
12. Образовывает, реорганизовывает ликвидирует в соответствии
с законодательством секретариат, отделы, управления и другие
подразделения государственной администрации;
13. Назначает на должность и увольняет с должностей в
установленном порядке работников секретариата,
руководителей других структурных подразделений
государственной администрации и их заместителей;
14. По согласованию с руководителями центральных органов
государственной исполнительной власти назначает на должность
и увольняет с должностей руководителей управлений и отделов
государственной администрации.
15. Согласовывает назначение на должности и увольнение с
должностей руководителей местных органов министерств и
других центральных органов государственной исполнительной
власти Украины, если иное не предусмотрено законодательством;
16. Осуществляет общее руководство соответственно в области,
городах Киеве, Севастополе мобилизационной подготовкой и
гражданской обороной;
17. Распоряжается финансовыми средствами государственной
администрации;
18. Осуществляет другие полномочия, предусмотренные
Конституцией и законами Украины, указами и распоряжениями
Президента Украины, постановлениями Кабинета Министров
Украины.
Председателям государственной администрации подчиняются по
вопросам осуществления делегированных полномочий государственной
исполнительной власти председатели и возглавляемые ими
исполнительные комитеты сельских, поселковых, районных в городах
60
(там, где они созданы), городских Советов.
В случае нарушения Конституции Украины, законов Украины, указов
и распоряжений Президента Украины, решений Кабинета Министров
Украины председатель государственной администрации может быть
уволен с должности Президентом Украины.
Увольнение с должности председателя государственной
администрации влечет за собой пресечение его полномочий как
председателя соответствующего Совета.
Председатель государственной администрации имеет первого
заместителя и заместителей, которых по его представлениям назначают
на должность и увольняют с должности Президент Украины.
В случае отсутствия председателя государственной администрации
его обязанности исполняет первый заместитель председателя
государственной администрации, а в случае отсутствия последнего - один
из заместителей председателя.
Заместители председателя государственной администрации в
соответствии с определенными председателям государственной
администрации обязанностями осуществляют руководство доверенными
сферами управления, обеспечивают исполнение программ социально-
экономического развития и бюджета области, городов Киева,
Севастополя, координируют деятельность управления, отделов и других
подразделений государственной администрации, обеспечивают
исполнение решений председателя государственной администрации и
несут профессиональную ответственность за состояние дел в доверенной
сфере.
Секретариат государственной администрации осуществляющий
правовое, организационное, материально-техническое и другой
обеспечение деятельности государственной администрации. Секретариат
государственной администрации возглавляет один из заместителей
председателя государственной администрации.
Управление, отделы и другие подразделения государственная
администрация осуществляет руководство в соответствующих сферах
либо другие фунхдии управления на территории области, городов Киева,
Севастополя.
В своей деятельности управления, отделы и другие подразделения
государственной администрации подчиняются председателю
государственной администрации, а в случаях, предусмотренных
законодательством, и соответствующим центральным органом
государственной исполнительной власти.
Примерный перечень управлений, отделов и других подразделений
государственной администрации утверждает Президент Украины по
представлению Кабинета Министров Украины.
Основные принципы организации, функционирование и объем
полномочий секретариата, управлений, отделов и других подразделений
государственной администрации определяются Типовыми положениями,
которые утверждает Кабинет Министров Украины.
Компетенция местной государственной администрации
Государственная администрация для исполнения возложенных на нее
задач имеет следующие полномочия:
1. В сфере социально-экономического развития, планирования и учета:
а) разрабатывает проекты программ социально-экономического развития
соответствующей территории и представляет их на согласование
соответствующего Совета, организовывает их исполнение;
б) обеспечивает эффективное использование природных, трудовых и
финансовых ресурсов;
в) обеспечивает осуществление в соответствии с законодательством
контроля за состоянием финансовой дисциплины, учета и отчетности на
предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от форм
собственности;
г) обеспечивает наличие требуемых для управления социально-
экономического развития территории балансов трудовых ресурсов,
местных строительных материалов, топлива и прочего;
д) согласовывает в пределах своей компетенции вопросы размещения на
территории соответствующей области, городов Киева, Севастополя новых
предприятий и других объектов независимо от форм собственности;
е) вносит в соответствие с законодательством предложения относительно
создания специальных (свободных) экономических зон, изменений статуса
и территории этих зон;
ж) рассматривает и согласовывает представленные предприятиями,
учреждениями, организациями, расположенными на соответствующей
территории области, городов Киева, Севастополя проекты планов и
мероприятий, связанные с обслуживанием населения либо могут привести
к изменению экологического, демографического положения и иных
последствий;
2. В сфере бюджета и финансов:
а) составляет и представляет на утверждение соответствующего
областного, Киевского, Севастопольского городского Совета проект
62
местного бюджета и обеспечивает его исполнение, вносит изменения
относительно доходов соответствующего бюджета в пределах,
определенных законодательством с последующим информированием
соответствующего Совета;
б) представляет в установленном порядке соответствующим органом
государственной исполнительной власти финансовые показатели и
предложения относительно подготовки проекта Государственного
бюджета Украины, вносит предложения относительно проекта
нормативов отчислений, размеров дотаций, составляет баланс
финансовых ресурсов;
в) получает от всех субъектов предпринимательской деятельности
независимо от форм собственности информацию, требуемую для
исполнения бюджета;
г) осуществляет финансирование предприятий, учреждений и организаций
местного хозяйства, образования, культуры, науки, здравоохранения,
физической культуры и спорта, молодежной политики, социального
обеспечения и социальной защиты населения, которые находятся в
подчинении государственной администрации, а также мероприятий,
связанных с развитием жилищно-коммунального хозяйства,
благоустройства и дорожного строительства, производством товаров
народного потребления, охраной природной среды и общественного
порядка и иных мероприятий, предусмотренных законодательством;
3. В сфере управления имуществом, приватизации и предпринимательства:
а) осуществляет функции собственника имущества, которое передано в
порядке, определенном законодательством, во владение соответствующей
области, городу Киеву, Севастополю, принимает решение относительно
создания, реорганизации и ликвидации предприятий, учреждений и
организаций, принадлежащей сферы управления, а также осуществляет
делегированные Президентом Украины полномочия относительно
управления имуществом, которое пребывает в общегосударственной
собственности;
б) осуществляет владение, распоряжение, использование имуществом в
случаях передачи в установленном порядке таковых полномочий
собственником имущества;
в) вносит предложения собственникам имущества относительно
отчуждения во владение области, городов Киева, Севастополя,
предприятий, учреждений, организаций, которое имеет важное значение
для обеспечения нужд населения соответствующей территории;
4. В области градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства,
обслуживания, транспорта и связи;
а) осуществляет в соответствии с законодательством контроль за
63
организацией и качеством обслуживания населения предприятиями,
учреждениями и организациями жилищно-коммунального хозяйства,
связи, телевидения, радиовещания, торговли и общественного питания,
бытового и транспортного обслуживания независимо от форм
собственности, а также за технически состоянием, использованием жилья;
б) контролирует ход приватизации жилья, объектов коммунального
хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания
населения, осуществляет мероприятия относительно расширения их сети;
5. В области использования и охраны земель, других природных ресурсов
и охраны окружающей среды:
а) разрабатывает и выполняет программы рационального использования
земель, леса, повышение урожайности почв;
б) осуществляет управление и государственный контроль за
использованием и охраной земель, лесов, недр, вод, атмосферного
воздуха, растительного и животного мира;
6, В области науки, образования, здравоохранения, социальной защиты
населения, культуры, физкультуры и спорта, молодежной политики:
а) реализует государственную политику в области науки, образования,
здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, физкультуры
и спорта, молодежной политики;
б) способствует развитию науки и техники, реализации региональных
научно-технических программ, внедрению новых технологий и
повышению технического уровня производства и качества продукции;
в) способствует внедрению новых экологически-безопасных технологий,
обеспечивает охрану прав изобретателей и рационализаторов;
г) осуществляет руководство учреждениями науки, образования,
здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, физкультуры
и спорта, молодежной политики, организовывает их материально-
финансовое обеспечение;
7. В сфере труда и заработной платы:
а) обеспечивает реализацию государственных гарантий в сфере труда,
осуществляет в установленном порядке контроль за оплатой труда не
ниже определенного государством минимального размера на
предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от форм
собственности;
б) разрабатывает и утверждает перспективные и текущие
территориальные программы занятости и мероприятия относительно
социальной защищенности разных групп населения о безработицы,
организовывает их исполнение;
в) контролирует проведение оплачиваемых общественных работ для лиц
зарегистрированных как безработные;
г) осуществляет в соответствии с законодательством государственный
контроль относительно обеспечения социальной защиты работающих на
работах с вредными условиями руда на предприятиях и учреждениях всех
64
форм собственности, качества проведения аттестации рабочих мест,
соблюдения законодательства по вопросам охраны труда;
8. В сфере обеспечения законности прав и свобод граждан:
а) обеспечивает соблюдение Конституции Украины, исполнение законов
Украины, указов и распоряжений Президента Украины, решений
Кабинета Министров Украины, других актов законодательства Украины,
защищает права, свободы и законные интересы граждан;
б) координирует работу относительно охраны общественного порядка,
борьбы с преступностью;
в) обеспечивает должное рассмотрение обращений граждан, проверяет
состояние этой работы в соответствии с законодательством на
предприятиях, в учреждениях и организациях;
9. В сфере международных и внешнеэкономических связей:
а) обеспечивает исполнение обязательств по международным договорам
Украины на соответствующей территории;
б) способствует развитию международного сотрудничества в отраслях
экономики, защиты прав человека, борьбы с терроризмом, экологической
безопасности, здравоохранения, науки, образования, культуры,
физкультуры и спорта;
в) заключает в установленном законодательством порядке договоры с
иностранными партнерами на приобретение продукции, исполнение
работ, либо оказание услуг за счет наличных средств либо на другой
основе;
г) способствует внешнеэкономическим связям предприятий, учреждений
и организаций, размещенных на соответствующей территории,
независимо от форм собственности;
10. В области оборонной работы:
а) обеспечивает исполнение законодательства о военной обязанности
лицам и гражданам, предприятиями, учреждениями и организациями;
б) осуществляет мероприятия, связанные с мобилизационной подготовкой,
гражданской обороной на соответствующей территории;
в) осуществляет государственный контроль за соблюдением
предприятиями, учреждениями, организациями, независимо о форм
собственности законодательства по вопросам государственной таєєньє и
информации.
Государственная администрация исполняет и другие полномочия,
определенными законами Украины, указами и распоряжениями
Президента Украины.
Особенности осуществления своих полномочий Киевской и
-Севастопольской государственными администрациями определяются
Президентом Украины.
Анализируя систему местного самоуправления и управления, следует
отметить, что в местных органах управления и самоуправления
65
наблюдается засилье представителей "высших" слоев общества. Местные
бизнесмены, влиятельные лица играют решающую роль в деятельности
этих органов. Во многих постсоциалистических государствах,
провозгласивших разрыв с прошлым, в местных представительных
органах и особенно в руководстве региональными образованиями
находятся бывшие секретари коммунистических организаций. У
"человека с улицы" нет реальных шансов попасть в этот "круг
избранных", который управляет на местах. Делегированные в местные
представительные органы граждане чаще всего остаются лишь
декорацией этих учреждений, а нередко - средством манипулирования
местной политической элиты.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 16 Главы: < 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. >