2. Правовой статус должностных лиц таможенных органов РФ и их полномочия

Субъектом рассматриваемых преступлений могут быть только должностные лица таможенных органов. В связи с различным содержанием, которое вкладывает в это понятие уголовный закон и различные нормы неуголовного законодательства, здесь необходимо дать развернутый комментарий этого термина <*>.

--------------------------------

<*> До настоящего времени ни в административном, ни в служебном, ни в других отраслях и институтах права единое нормативное определение должностного лица не выработано. В различных нормативных актах, регулирующих правовой режим отдельных видов службы, данный термин используется довольно широко и в различных значениях.

В соответствии с Федеральным законом "О службе в таможенных органах Российской Федерации" от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ (в ред. Федерального закона от 07.11.2000 N 135-ФЗ) <*> все служащие таможенных органов разделены на две категории: должностные лица таможенных органов и работники таможенных органов.

--------------------------------

<*> Далее в этой главе - Закон.

К должностным лицам относятся граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном настоящим Законом, присвоены специальные звания (ст. 3 Закона). Статьей 5 Закона установлен перечень специальных званий от прапорщика таможенной службы до действительного государственного советника таможенной службы Российской Федерации.

К числу работников относятся должности, перечень которых устанавливает председатель ГТК РФ, которые предусмотрены в штатном расписании таможенных органов для технического обеспечения их деятельности.

Очевидно, что достаточно неопределенный термин "должностное лицо", сформулированный в данном Законе, имеет мало общего с понятием, установленным в п. 1 примечания к ст. 285 УК РФ, где должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно - распорядительные, административно - хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Анализ двух названных определений показывает, что понятие "должностное лицо" в Законе в целом значительно шире, чем в примечании к ст. 285 УК РФ.

Безусловно, сотрудник таможенного органа только тогда является субъектом должностного преступления, то есть "должностным лицом" в уголовно - правовом значении этого термина, если он, при совершении конкретных общественно опасных деяний вопреки интересам службы в таможенных органах, подпадает под признаки, изложенные в п. 1 примечания к ст. 285 УК РФ.

В соответствии с Законом, служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан РФ, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации (ст. 1 Закона "О службе в таможенных органах").

Граждане РФ, работающие в таможенных органах РФ, являются государственными служащими государственного органа, поскольку ГТК РФ (и подчиненные ему подразделения) относится к числу исполнительных органов государственной власти и является правоохранительным органом.

Далее: при решении вопроса о наличии или отсутствии у конкретного таможенника статуса должностного лица необходимо установить, какие из трех видов полномочий: организационно - распорядительные, административно - хозяйственные или функции представителя власти он использовал (или не использовал) при совершении конкретных общественно опасных деяний.

Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" указал, что:

- организационно - распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий;

- к административно - хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.

К представителям власти примечание к ст. 318 УК РФ и Пленум от 10.02.2000 относит лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности.

Далее нужно учесть, что по характеру труда должностные лица таможенных органов, как и все другие должностные лица, условно могут быть разделены на руководителей и специалистов <*>.

--------------------------------

<*> В науке административного права существует несколько классификаций служащих. Так, В.М. Монохин предлагает делить их на три группы: руководители, специалисты и вспомогательный (обслуживающий) персонал. См.: Монохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. С. 36 - 37. Имеются и другие классификации.

"Руководителям свойственны в полном объеме или хотя бы частично такие полномочия, как руководство деятельностью подчиненных структурных подразделений или отдельных служащих, распределение обязанностей между подчиненными, организация и координация работы, распоряжение собственностью, заключение трудовых договоров, контрактов, назначение на должность и освобождение от должности, поощрение и привлечение к дисциплинарной ответственности и др." (Волженкин Б.В. Служебные преступления. М., 2000. С. 88 - 89).

Исходя из этих положений, к должностям руководителей следует отнести все руководящие должности в системе таможенных органов, начиная с начальников отделов (отделений, групп) таможен (таможенных постов, акцизных постов, таможенных лабораторий и т.п.) и их заместителей; начальники таможен (постов), их заместители, и далее в соответствии с иерархией таможенных органов <*>.

--------------------------------

<*> См., например: "Общий перечень должностей сотрудников старшего начальствующего состава, среднего начальствующего состава и младшего состава таможенной службы РФ, соответствующих им предельных специальных званий и квалификационных требований", утв. Приказом ГТК РФ от 29.08.2000 N 777, в ред. Приказов ГТК РФ от 21.11.2000 N 1060, от 16.01.2001 N 43).

КонсультантПлюс: примечание.

Приказ ГТК РФ от 29.08.2000 N 777 "Об утверждении общего перечня должностей сотрудников старшего начальствующего состава, среднего начальствующего состава и младшего состава таможенной службы Российской Федерации, соответствующих им предельных специальных званий и квалификационных требований" утратил силу в связи с изданием Приказа ГТК РФ от 02.04.2001 N 327 "Об утверждении общего перечня должностей сотрудников старшего начальствующего состава, среднего начальствующего состава и младшего состава таможенной службы Российской Федерации, соответствующих им предельных специальных званий и общих квалификационных требований".

Вместе с тем в случаях, предусмотренных должностными инструкциями конкретного сотрудника, функции руководителей могут нести и главные (ведущие, старшие) инспектора отделов. Эти функции, в зависимости от конкретных должностных инструкций, могут носить как организационно - распорядительный, так и административно - хозяйственный характер, наряду с наличием функций представителя власти.

Так, например, начальник таможни, давая своему подчиненному - инспектору отдела валютного контроля и контроля таможенной стоимости (ВК и КТС) - указание незаконно занизить таможенную стоимость товара, декларируемого определенной фирмой, использует предоставленные ему законом и инструкциями организационно - распорядительные функции. Он же, подписывая постановление по делу о НТП в отношении субъекта ВЭД с применением необоснованно низкой меры взыскания (см. главу 48 ТК РФ), использует тем самым предоставленные ему ТК РФ властные полномочия.

В научной литературе выработана позиция, в соответствии с которой к группе специалистов (оперативный состав, основной состав, функциональные работники, исполнители - все названия идентичны) принято относить служащих, осуществляющих лично и непосредственно деятельность по выполнению задач, обусловленных целями и предметом деятельности государственного (муниципального) органа, учреждения, предприятия, организации: инженеры, техники, преподаватели, врачи, юрисконсульты, работники учетно - бухгалтерских подразделений, научные работники, конструкторы, следователи, эксперты и т.п. <*>.

--------------------------------

<*> Волженкин Б.В. Служебные преступления. М., 2000. С. 89.

Исходя из этих положений, к числу специалистов следует отнести служащих таможенных органов, которые выполняют работу, требующую специальных знаний и трудовых навыков, непосредственно реализующих таможенное дело <*> и обладающих определенным объемом прав и обязанностей, но не являющихся руководителями.

--------------------------------

<*> В соответствии со ст. 1 Таможенного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 10.02.1999 N 32-ФЗ) таможенное дело в РФ составляют таможенная политика РФ, а также порядок и условия перемещения через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь.

Специалистами являются инспектора (старшие, ведущие, главные) соответствующих подразделений таможенных органов, в том числе эксперты, юрисконсульты, дознаватели и др. Однако не все из них в конкретных условиях могут быть признаны субъектами должностного преступления.

Специалисты, как правило, не осуществляют организационно - распорядительных функций в том значении, которое им придает уголовный закон и разъясняет Пленум от 10.02.2000. Ими в практике иногда осуществляются административно - хозяйственные функции. Такие функции имеются, например, у инспекторов подразделений тылового обеспечения таможенных органов, подразделений исполнения постановлений по делам о НТП, подразделений по распоряжению товарами, обращенными в федеральную собственность, бухгалтерского учета и финансовой экспертизы и др.

Так, по одному из уголовных дел начальник отдела бухгалтерского учета и финансовой экспертизы таможни систематически изымала крупные суммы денег из кассы таможни и присваивала их, составляя подложные расходные документы.

Однако чаще всего специалисты таможенных органов, равно как и руководители, являются должностными лицами по признаку наличия у них властных полномочий. В соответствии со ст. 422 ТК РФ законные распоряжения или требования должностного лица таможенного органа РФ обязательны для исполнения предприятиями, учреждениями и организациями, государственными органами и их должностными лицами и иными работниками, а также физическими лицами. Это общее положение конкретизовано в различных главах ТК РФ, других нормативных актах таможенного законодательства по отношению к полномочиям таможенных органов в различных сферах таможенного дела.

В практике должностными лицами по признаку наличия властных полномочий признаются таможенники, работающие непосредственно с клиентами таможенного органа, участниками ВЭД, таможенными брокерами, таможенными перевозчиками и т.д.

Таковыми в таможне могут быть инспектора отделов: таможенного оформления и таможенного контроля (ОТО и ТК); пассажирского; валютного контроля и контроля таможенной стоимости (ВК и КТС); таможенных платежей (ОТП); дознания (ОД); таможенных расследований (ОТР); оперативно - розыскного отдела (ОРО), тарифного и нетарифного регулирования (ОТНР) и др.

Изучение следственной и судебной практики показало, что субъектами преступлений 92% анкетированных уголовных дел о взяточничестве, по которым вступили в силу приговоры суда, являются должностные лица этой категории, то есть специалисты и реже - низший руководящий состав таможенных органов. По единодушной оценке опрошенных респондентов, большинство преступлений этой категории совершается инспекторами, осуществляющими различные виды таможенного досмотра, прежде всего в пограничных таможенных органах.

Так, реализуя свои властные полномочия по таможенному оформлению и таможенному контролю, инспектор ОТО и ТК, в соответствии с положениями разделов IV и V ТК РФ, другими актами таможенного законодательства, имеет право давать обязательные для исполнения указания о транспортировке товара, взвешивании, выгрузке, перегрузке, истребует и проверяет необходимые документы, проводит таможенный досмотр и личный досмотр и т.п.

Аналогичным образом, в соответствии с положениями глав 44,  45 ТК РФ, должностное лицо таможенного органа (дознаватель, инспектор ОТР) вправе по имеющемуся делу о НТП принимать меры к доставлению физических лиц и должностных лиц, имеет право вызывать и опрашивать этих лиц, истребовать документы, необходимые для производства по делу о НТП, изымать товары, транспортные средства и т.д. При совершении этих и других процессуальных действий лица, участвующие в них, обязаны исполнять данные в пределах полномочий указания должностного лица таможенного органа. То есть последние используют при этом предоставленные им законодательством властные полномочия.

Таким образом, перечень разного рода полномочий должностных лиц таможенного органа весьма широк и имеет существенные различия в зависимости от занимаемой должности, конкретных служебных инструкций, применения конкретных нормативных актов таможенного законодательства и т.д.

Совершая должностное преступление, должностное лицо таможенного органа всегда допускает нарушение правил нормативного характера. Эти нормы закреплены прежде всего в Конституции РФ, Таможенном кодексе РФ, Федеральном законе "О службе в таможенных органах РФ", других федеральных законах, иных нормативных актах РФ, то есть в таможенном законодательстве Российской Федерации <*>. Таможенные органы в своей деятельности руководствуются также указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, инструкциями Центрального банка РФ и др. Особое значение для определения круга полномочий должностного лица имеют нормативные акты ГТК РФ. Это приказы, указания, утверждаемые ими правила, перечни, а также письма ГТК. В определенных случаях нормативное значение имеют телеграммы ГТК РФ. Непосредственные функции и пределы полномочий конкретного должностного лица таможенного органа определяются в служебных инструкциях, которые, как правило, создаются на основе типовых, утверждаемых ГТК РФ, региональными таможенными управлениями (РТУ).

--------------------------------

<*> Ст. 5 ТК РФ.

Так, в соответствии со ст. 7 Закона "О службе в таможенных органах РФ", устанавливающей ограничения в приеме на службу в таможенные органы и при ее прохождении, сотрудник таможенного органа не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2) совмещать службу в таможенных органах с исполнением обязанностей депутата федерального органа законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4) состоять членом органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, предусмотренных статьей 21 настоящего Федерального закона;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в таможенных органах;

6) использовать в неслужебных целях средства материально - технического и информационного обеспечения, финансовые средства, другое государственное имущество, а также служебную информацию;

7) получать гонорары за публикации и выступления, связанные с исполнением должностных обязанностей;

8) получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей;

9) принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

10) выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными организациями;

11) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; в таможенных органах недопустимо образование структур политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений, за исключением профессиональных союзов (ч. 2 ст. 7 Закона).

Нарушения этих положений Федерального закона в практике образуют объективную сторону большинства должностных преступлений в таможенных органах.

Так, например, получением взятки в виде денег за невыявление недостоверного декларирования инспектор ОТО и КТК таможни нарушает требования пунктов 8 и / или 1, 3, 4, 7 части 2 указанной статьи Закона. Его действия квалифицируются по соответствующей части ст. 290 УК РФ (и другим преступлениям в зависимости от конкретных обстоятельств). Активное содействие начальника таможни одному из "карманных" субъектов ВЭД, в руководстве которого работает близкий родственник начальника, при прочих необходимых условиях является нарушением п. 3 ч. 2 статьи 7 Закона и квалифицируется по ст. ст. 285 и / или 289 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями и / или незаконное участие в предпринимательской деятельности) и т.д.

Выяснение характера, вида и конкретных положений правил нормативного характера, которые были нарушены при совершении преступления, необходимо для установления нормативной модели профессиональной деятельности должностного лица. Поскольку диспозиции статей, предусмотренные главой 30 УК РФ, являются бланкетными, в тексте постановления о привлечении в качестве обвиняемого, обвинительном заключении, приговоре необходимо ссылаться на соответствующие правовые нормы, которые нарушило должностное лицо таможенного органа.

При этом, в силу специфики таможенного законодательства, следует обратить внимание на время действия правовых норм: приказов ГТК, указаний, инструкций и т.п., включая время создания и действия служебных инструкций, технологических схем и т.п., поскольку, в особенности на начальном этапе формирования таможенного органа, имеют место факты отсутствия конкретных инструкций у должностного лица либо их самый обобщенный характер, без указания прав, обязанностей, ответственности, квалификационных требований. Такие случаи не единичны, поскольку большая часть должностных лиц составляет свои инструкции сама, на основе типовых. Контроль за их надлежащим оформлением не во всех таможенных органах ведется качественно.

Нужно учесть при этом сложившуюся практику работы должностного лица, которая часто противоречит кругу полномочий по инструкции. Так, в таможнях иногда сотрудники отдела охраны выполняют функции таможенного досмотра, несмотря на отсутствие таких обязанностей в должностных инструкциях. В практике имели место случаи, когда уголовные дела прекращались лишь по основанию отсутствия инструкций, их неконкретности либо в связи с противоречиями практике работы. "Не всегда достаточно приобщить к материалам дела лишь письменные документы о должности, занимаемой лицом, привлекаемым в качестве обвиняемого за получение взятки. Иногда даже самые достоверные документы, например приказы о зачислении на должность, трудовые книжки, не отражают фактического исполнения им обязанностей других должностных лиц, которые он выполняет по устному распоряжению" <*>.

--------------------------------

<*> Расследование и предупреждение взяточничества. М., 1983. С. 47.

После установления нормативной модели профессиональной деятельности необходимо выяснить, какие конкретно деяния в нарушение нормативной модели совершило должностное лицо таможенного органа. То есть необходимо установить фактическую модель профессиональной деятельности.

В дальнейшем сравнение нормативной и фактической модели позволяет сделать вывод о наличии либо отсутствии в деяниях должностного лица нарушений должностных полномочий вопреки интересам службы как обязательного признака объективной стороны должностного преступления.