2.2. Централізований і децентралізований підходи розвитку державної служби

У суспільстві державну службу розглядають як важливу складову добре відлагодженої і відкритої демократичної системи. Державна служба має являти собою взірець поведінки, яка не лише змусить громадськість поважати діяльність уряду, а й буде приваблювати людей на роботу в державній службі.

Державну службу можна оцінити, спираючись на ряд критеріїв чи характерних особливостей державного управління.

Одна з центральних проблем у розвитку системи державної служби, яка спирається на оцінку заслуг, полягає у тому, як організувати набір кандидатів, їх відбір та розвиток державної служби. Розрізняють два підходи до вирішення цього складного питання: централізований і децентралізований.

Підхід централізованої кадрової системи не завжди означає, що всі функції контролюються однією організацією в державній структурі. Так, у США функція управління кадрами поділена між департаментом управління кадрами, який відповідає за політику державної служби, і Радою захисту системи заслуг, яка забезпечує правовий нагляд і процес оскарження суперечливих питань для державних службовців. У Канаді Скарбнича рада контролює рівні зайнятості в департаментах. У Сингапурі бюджетне управління мінфіну встановлює рівні укомплектації кадрами і має схвалювати будь-які дії міністерств по прийому на роботу. В Англії протягом 80-х рр. не було департаменту державної служби, цілковитий контроль за нею здійснювала Скарбниця. Ситуація базувалася на підставі того, що британська служба мала стати більш політично підзвітною, і на необхідності полегшити зміни в системі державної служби. Ретельніший контроль здійснювався за процесами набору кандидатів та відбору, в той час як контроль за укомплектацією та фінансовою звітністю пом’якшав.

Підхід як централізованої, так і децентралізованої влади з часом має тенденцію до змін залежно від потреб фінансового контролю.

Централізований підхід забезпечує більшу послідовність у розвитку політики державної служби, координації багатьох кадрових функцій, таких як набір кандидатів, тестування, кваліфікаційні критерії та системи оплати, і дає змогу владним політичним структурам розвивати довготермінове кадрове прогнозування і планування. Певні елементи економічності і ефективності в діях уряду є наслідками централізованого підходу. Вада в тому, що якщо потрібно багато рівнів схвалення, то затримки в процесі ухвалення рішень забиратимуть багато часу і шкодитимуть ефек-
тивності інших дій.

Там, де є висококваліфікований штат з управління кадрами на рівні наданих повноважень, є можливість більшої децентралізації функцій та обов’язків.

Децентралізований підхід, за якого міністерствам чи відомствам дозволяється брати на себе більшу відповідальність за виконання кадрових функцій, ґрунтується на наданні керівництву можливості оперативніше реагувати на їхні потреби з комплектацією персоналу. Децентралізований підхід вимагає високого рівня інформації та координації між центральним відділом та окремим підрозділом. Для цього потрібні високорозвинені та комп’ю­теризовані системи та системи обробки даних для збереження необхідного рівня контролю. Там, де відсутні управлінські та технічні можливості, малоймовірно, щоб децентралізований підхід міг бути успішним.

Для багатьох країн, де немає високорозвиненої державної служби на нижчих рівнях управління, варіант централізованого підходу до управління кадрами є найкращим.

Незалежно від підходів мають виконуватися основні вимоги розвитку кадрової діяльності. До них належать:

1. Визначення масштабу процедур оцінки персоналу.

2. Розробка методів набору і кваліфікаційних стандартів для залучення найкращих можливих кандидатів.

3. Установлення методів відбору, таких як тести, чи інших методів для визначення найкваліфікованіших та найздібніших людей.

4. Розробка методів опису та кваліфікації посад для встановлення кваліфікаційних вимог до кандидатів на ці посади, а також для розвитку системи оплати праці та підвищення по службі.

5. Розробка системи оплати.

6. Розробка ліній поведінки й методів для проведення, підвищення і заохочення працівників, надання їм відпусток та вихідних днів, установлення процедур покарання та оскарження, а також політики щодо випробування і звільнення.

7. Створення можливостей для продовження навчання та професійного зростання.

8. Рекомендація нових ліній поведінки чи змін у теперішній політиці з метою ефективнішого управління кадрами.

Державна політика в умовах України, коли процес становлення її державності ще не завершився, має включати два основні напрями. Перший з них пов’язаний із централізацією, другий —
з децентралізацією. Що стосується централізації, то державна політика має передбачати досягнення, зокрема, і таких основних цілей, як забезпечення цілісності державних територій та недоторканності кордонів України. Ми маємо забезпечити функціонування та розвиток єдиної системи державного управління на нових засадах збереження унітарного державного устрою з одночасним розвитком процесів децентралізації у системі державного управління та місцевого самоврядування. До цілей у цій сфері належить забезпечення:

правового верховенства України на всій її території, узгодженості рішень місцевих органів влади, органів влади АР Крим з Конституцією та законами України;

єдиного економічного простору на всій державній території, єдиної грошово-кредитної, податкової, митної та фінансово-бюджетної систем;

єдиних, гарантованих Конституцією України та законами стандартів якості та рівня життя регіонів України, а також стандартів послуг, що надаються громадянам органами державної влади та місцевого самоврядування.

Під децентралізацією в Україні ми розуміємо передачу значної частини відповідальності щодо надання державних та громадських послуг між центральним та місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Процес децентра­лізації відповідальності та повноважень має супроводжуватися процесом розподілу фінансових ресурсів між державним та місцевими бюджетами, надання місцевим органам влади та органам місцевого самоврядування таких дохідних джерел, які дозволяють їм самостійно фінансувати виконання покладених на них функцій та завдань. Результатом децентралізації має стати максимальне наближення влади до людей, створення умов, за яких основна частина державних та громадських послуг забезпечується органами найнижчого рівня у системі державної влади. Децентралізація має супроводжуватися встановленням партнерських стосунків між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування при виконанні покладених на них завдань і має здійснюватися з урахуванням принципу ефективності надання державних та громадських послуг на тому рівні, де вона буде здійснюватися з мінімальними бюджетними видатками.

У суспільстві державну службу розглядають як важливу складову добре відлагодженої і відкритої демократичної системи. Державна служба має являти собою взірець поведінки, яка не лише змусить громадськість поважати діяльність уряду, а й буде приваблювати людей на роботу в державній службі.

Державну службу можна оцінити, спираючись на ряд критеріїв чи характерних особливостей державного управління.

Одна з центральних проблем у розвитку системи державної служби, яка спирається на оцінку заслуг, полягає у тому, як організувати набір кандидатів, їх відбір та розвиток державної служби. Розрізняють два підходи до вирішення цього складного питання: централізований і децентралізований.

Підхід централізованої кадрової системи не завжди означає, що всі функції контролюються однією організацією в державній структурі. Так, у США функція управління кадрами поділена між департаментом управління кадрами, який відповідає за політику державної служби, і Радою захисту системи заслуг, яка забезпечує правовий нагляд і процес оскарження суперечливих питань для державних службовців. У Канаді Скарбнича рада контролює рівні зайнятості в департаментах. У Сингапурі бюджетне управління мінфіну встановлює рівні укомплектації кадрами і має схвалювати будь-які дії міністерств по прийому на роботу. В Англії протягом 80-х рр. не було департаменту державної служби, цілковитий контроль за нею здійснювала Скарбниця. Ситуація базувалася на підставі того, що британська служба мала стати більш політично підзвітною, і на необхідності полегшити зміни в системі державної служби. Ретельніший контроль здійснювався за процесами набору кандидатів та відбору, в той час як контроль за укомплектацією та фінансовою звітністю пом’якшав.

Підхід як централізованої, так і децентралізованої влади з часом має тенденцію до змін залежно від потреб фінансового контролю.

Централізований підхід забезпечує більшу послідовність у розвитку політики державної служби, координації багатьох кадрових функцій, таких як набір кандидатів, тестування, кваліфікаційні критерії та системи оплати, і дає змогу владним політичним структурам розвивати довготермінове кадрове прогнозування і планування. Певні елементи економічності і ефективності в діях уряду є наслідками централізованого підходу. Вада в тому, що якщо потрібно багато рівнів схвалення, то затримки в процесі ухвалення рішень забиратимуть багато часу і шкодитимуть ефек-
тивності інших дій.

Там, де є висококваліфікований штат з управління кадрами на рівні наданих повноважень, є можливість більшої децентралізації функцій та обов’язків.

Децентралізований підхід, за якого міністерствам чи відомствам дозволяється брати на себе більшу відповідальність за виконання кадрових функцій, ґрунтується на наданні керівництву можливості оперативніше реагувати на їхні потреби з комплектацією персоналу. Децентралізований підхід вимагає високого рівня інформації та координації між центральним відділом та окремим підрозділом. Для цього потрібні високорозвинені та комп’ю­теризовані системи та системи обробки даних для збереження необхідного рівня контролю. Там, де відсутні управлінські та технічні можливості, малоймовірно, щоб децентралізований підхід міг бути успішним.

Для багатьох країн, де немає високорозвиненої державної служби на нижчих рівнях управління, варіант централізованого підходу до управління кадрами є найкращим.

Незалежно від підходів мають виконуватися основні вимоги розвитку кадрової діяльності. До них належать:

1. Визначення масштабу процедур оцінки персоналу.

2. Розробка методів набору і кваліфікаційних стандартів для залучення найкращих можливих кандидатів.

3. Установлення методів відбору, таких як тести, чи інших методів для визначення найкваліфікованіших та найздібніших людей.

4. Розробка методів опису та кваліфікації посад для встановлення кваліфікаційних вимог до кандидатів на ці посади, а також для розвитку системи оплати праці та підвищення по службі.

5. Розробка системи оплати.

6. Розробка ліній поведінки й методів для проведення, підвищення і заохочення працівників, надання їм відпусток та вихідних днів, установлення процедур покарання та оскарження, а також політики щодо випробування і звільнення.

7. Створення можливостей для продовження навчання та професійного зростання.

8. Рекомендація нових ліній поведінки чи змін у теперішній політиці з метою ефективнішого управління кадрами.

Державна політика в умовах України, коли процес становлення її державності ще не завершився, має включати два основні напрями. Перший з них пов’язаний із централізацією, другий —
з децентралізацією. Що стосується централізації, то державна політика має передбачати досягнення, зокрема, і таких основних цілей, як забезпечення цілісності державних територій та недоторканності кордонів України. Ми маємо забезпечити функціонування та розвиток єдиної системи державного управління на нових засадах збереження унітарного державного устрою з одночасним розвитком процесів децентралізації у системі державного управління та місцевого самоврядування. До цілей у цій сфері належить забезпечення:

правового верховенства України на всій її території, узгодженості рішень місцевих органів влади, органів влади АР Крим з Конституцією та законами України;

єдиного економічного простору на всій державній території, єдиної грошово-кредитної, податкової, митної та фінансово-бюджетної систем;

єдиних, гарантованих Конституцією України та законами стандартів якості та рівня життя регіонів України, а також стандартів послуг, що надаються громадянам органами державної влади та місцевого самоврядування.

Під децентралізацією в Україні ми розуміємо передачу значної частини відповідальності щодо надання державних та громадських послуг між центральним та місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Процес децентра­лізації відповідальності та повноважень має супроводжуватися процесом розподілу фінансових ресурсів між державним та місцевими бюджетами, надання місцевим органам влади та органам місцевого самоврядування таких дохідних джерел, які дозволяють їм самостійно фінансувати виконання покладених на них функцій та завдань. Результатом децентралізації має стати максимальне наближення влади до людей, створення умов, за яких основна частина державних та громадських послуг забезпечується органами найнижчого рівня у системі державної влади. Децентралізація має супроводжуватися встановленням партнерських стосунків між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування при виконанні покладених на них завдань і має здійснюватися з урахуванням принципу ефективності надання державних та громадських послуг на тому рівні, де вона буде здійснюватися з мінімальними бюджетними видатками.