1.5. Менеджмент у державному управлінні

Українська держава переживає чи не найтяжчий період свого становлення. Виникло загрозливе економічне та соціально-політичне становище. Криза у сфері економіки та політики поглиблюється. Від часу проголошення незалежності країни й досі навіть не визначено її соціально-економічну орієнтацію, владні структури діють емпірично, вельми нераціональним способом проб і помилок. Відірваність від життя багатьох програм і рішень, брак науково обґрунтованого прогностичного підходу, невизначеність функцій та повноважень державних структур, вкрай низька відповідальність майже всіх ланок господарського меха-
нізму поставили країну на межу катастрофи.

Криза економіки України — це значною мірою криза управління. Процес розвалу командно-адміністративної системи державного управління розглядався як самоціль за відсутності за-
гальнотеоретичної концепції управління у перехідний період,
науково обґрунтованої програми створення якісно нового апарату управління, який відповідав би новим історичним умовам. Процес його створення відбувається стихійно, несистемно і, що прикро, він не тільки не позбавлений вад минулого, а став ще бюрократичнішим і корумпованішим, таким, що ігнорує потреби й інтереси простих людей.

Вказані обставини вимагають особливої уваги до проблем управління з боку державних інститутів та, природно, науки.
У міру створення і розвитку нового апарату державного управління мають розширюватися та поглиблюватися наукові уявлення у цій галузі, оскільки змінюється не тільки конкретика його діяльності, але й найбільш типові риси та властивості, що має першорядне значення для розвитку як теорії, так і практики управління.

Постсоціалістичне суспільство відкинуло тоталітарну систему державного управління. Разом із цим зруйновано регіональні та виробничі зв’язки, що існували раніше. А якою ж має бути принципово нова система управління? Вона не тільки не створена, але навіть концептуально не розроблена. Спроби використати для вирішення завдань переходу до ринку попередній державний апарат з непідготовленими до цього ідеологічно й економічно
кадрами не могли дати позитивних результатів. Адже основа основ управління в посттоталітарних умовах — компетентність, оперативність, розрахований ризик та орієнтація на прибутки.

Управлінська бюрократія з її авторитарно-бюрократични­ми методами управління не сприйняла нових соціальних і полі­тичних цінностей. Калькування західних моделей управління ще більше ускладнило становище. Деструктивні тенденції в уп­равлінні дедалі збільшуються. Зростання кількості управлінців час­то відбувається за рахунок малокомпетентних людей. Корумпованість охопила всі структури управління, бюрократизм став нормою поведінки державних службовців — усі ці обставини
фактично звели нанівець організаційну діяльність державного уп­равління, призвели до втрати керованості багатьма сферами су­спільного життя й економікою.

Дезінтеграційний процес в економічній і політичній сферах виявився тривалим і глибоким. Світова економіка ще ніколи не стикалася з такими вкрай специфічними труднощами: економічними, політичними, психологічними. Бракує глибокого розуміння об’єктивних економічних законів перехідного періоду, саме тому процес реформування зайшов у глухий кут.

Постійна перебудова управлінських структур тому підтвер­дження. Керівні ланки їх, щоб прикрити свою некомпетентність та безвілля, влаштували управлінську чехарду.

Кількість управлінців з року в рік збільшується. Порівняно з першим роком незалежності на сьогодні апарат державного управління зріс у 4,5 раза.

Чиновницькому апарату притаманна властивість множитися незалежно від об’єктивних потреб. Динаміка зростання апа­рату здійснюється відповідно до відомих законів Паркінсона і Пітера.

Суть «закону Паркінсона» полягає в тому, що людині влас­тива тенденція заощаджувати свої сили, що між кількістю чиновників і обсягом роботи не існує ніякого зв’язку. Армія чиновників зростає незалежно від того, збільшиться, зменшиться чи зведеться до нуля обсяг роботи. Причини її зростання можна звести, як уважає Паркінсон, до двох беззаперечних аксіом:

1) чиновники намагаються примножити підлеглих, а не суперників;

2) чиновники створюють роботу один одному.

Потрібна нова концепція управління, яка виходила б з об’єктивних потреб переходу до цивілізованого ринку, урахову­вала б специфічні умови становлення Української держави. Та для цього необхідно методологічно правильно визначити сутність і поняття управління, оскільки тільки державне управління забезпечує функціонування й розвиток суспільства як єдиного цілого.

У вітчизняній та зарубіжній юридичній літературі ще не склалося сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші — форм, яких воно набирає і в яких функціонує. Найчастіше воно визначається шляхом відмежування одних від інших видів державної діяльності — вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави і становить зміст державного управління. Таке формальне визначення не розкриває справжньої суті державного управління, його призначення.

З позицій адміністративного права управління визначається як виконавча й розпорядча діяльність держави. І це визначення в достатній мірі не розкриває матеріальної суті управлінської діяльності, не вичерпує її змісту, та й саме поняття виконавчої й розпорядчої діяльності потребує уточнення.

Мабуть, більш продуктивним буде підхід з погляду ре­ального змісту управління як специфічного виду суспільної діяль­ності, визначення його характерних рис і ознак, не обмежую­чись юридичною формальною оцінкою. Подібний підхід характерний для представників загальносоціологічних наукових напрямів, що досліджують проблеми управління. Вони переважно визначають управління як систематично здійснюваний цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому чи на її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об’єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах за­безпечення її оптимального функціонування та розвитку, до­сягнення поставленої мети. Цим визначенням підкреслюється найголовніше призначення управління — забезпечення функціонування та розвитку суспільства як єдиного цілого, його організуючий характер. Отже, управління — це є організуюча діяльність держави, що спрямована на виконання її завдань та функцій.

Нові функції й завдання держави перехідного періоду зумовлюють і новий зміст її управлінської діяльності, а отже, визначають форми, методи управління, систему та структуру органів державного управління. Раніше у наукових публікаціях доміну­ючою позицією були положення, за якими державне управлін­ня розглядалося як управління людьми. І для цього було досить підстав, оскільки державне управління як політична та владно-примусова діяльність, що одержала ці якості від держави — полі­тичної організації, вважалося суто політичною категорією, покликаною впливати лише на поведінку людей у потрібному для пануючого класу напрямі. Але тим самим затушовувались ознаки управління як специфічного виду суспільної діяльності.

Навіть за найпростіших форм організації колективної праці функції управління не обмежувалися тільки впливом на поведін­ку людей, воно справляло і загальні функції, що виникають з руху усього виробничого механізму та потреб розвитку суспіль­ства як єдиного цілого. Суспільні процеси є загальним об’єктом управлінської діяльності держави. Управління — це різноманітна державна діяльність, яка охоплює не тільки сфери виробництва та розподілу, але й сферу духовного життя, різні сторони людського співжиття.

Зрозуміло, управлінський вплив спрямований насамперед на поведінку людей. Однак держава управляє не тільки людьми, а й речовими елементами виробничого та духовного життя людини — природними, матеріальними і фінансовими ресурсами, територіями, матеріальними об’єктами культури, тобто всіма тими «речами», що знаходяться у її розпорядженні. Навіть за умов значного скорочення кількості об’єктів державної власності в процесі приватизації в безпосередньому володінні держави залишаються найбільші підприємства базових галузей економіки та військово-промислового комплексу.

Проте поступове роздержавлення та демонополізація економіки, запуск ринкового механізму саморегулювання не звільняють державу від необхідності здійснювати широкі економічні, соці-
ально-культурні й інші загальні та спеціальні функції, а зобов’я­зують виконувати їх в інших формах і методах, ніж раніше: спри­янням утворенню ринку капіталу, житла, цінних паперів, про­гнозуванням, податковою, кредитною і дотаційною політикою, пільговим квотуванням, заохоченням науково-технічного прогресу та ін., тобто державне регулювання економіки не має нічо­го спільного з директивними методами командно-адміністратив­ного управління.

Владно-примусовий характер державного управління в рин­кових умовах якісно змінюється, хоч і зберігає свою принци­пову природу (мається на увазі владна природа, оскільки її ви­токами є державна воля). Здійснення загальних функцій, об­слуговування суспільних потреб не виключає застосування владнорегулюючих і примусових заходів державного управління, але вони становлять лише допоміжну основу змісту цієї діяльності. Це — заходи заохочення, стимулювання, переконання, форму­вання громадської думки та свідомості, почуття відповідальності та обов’язку.

У державному управлінні об’єктом менеджменту є державний орган (державна установа). Це організація, специфічними особливостями якої є те, що:

1) особи, які відповідають за її управління, є обраними або призначеними;

2) щодо неї держава застосовує систему примусу, якої позбавлені приватні компанії;

3) предметом праці в ній є інформація, а рішення, що вона приймає, часто мають інформаційну форму (постанови, розпорядження тощо).

Системи менеджменту, характерні для державних організацій, називають адміністративними (від лат. administratio — управління, керівництво):

1) управлінська діяльність державних органів, організаційна діяльність у сфері управління;

2) органи виконавчої влади держави; урядовий апарат;

3) посадові особи, керівний персонал певної установи;

4) розпорядники, відповідальні упорядники чогось.

На відміну від виконавчої роботи, яка властива державним органам, менеджмент є цілеспрямованим управлінням, цілями якого є в першу чергу ефективність і дієвість. Менеджмент є обширним поняттям, яке поширюється одночасно на три сфери: процес (планування, рішення, здійснення, контроль); структуру (організація, розподіл), кадри (керівництво). Із цього випливають основні функції менеджменту: планування, контроль, організація, керів­ництво.

Менеджмент є типом управління, який найбільшою мірою відповідає потребам і умовам ринкової економіки. Основними ознаками менеджменту як типу управління є такі:

1) вихідним моментом організації управління і його здійснення є людина, її потреби, інтереси, мотиви, цінності, установки;

2) у підходах, принципах і методах управління пріоритет віддається економічним засобам і методам управління;

3) професіоналізм управління як одна з головних вимог до менеджера і персоналу;

4) менеджмент пред’являє комплекс вимог до особистих якостей менеджера, які забезпечують мистецтво управління (підприємливість, упевненість, комунікабельність);

5) в організаційному відношенні для менеджменту характерна гнучка організація управління, здатна швидко перебудовуватися відповідно до зміни умов та організація інноваційного типу.

Основними змінними державної організації, які вимагають уваги адміністративного менеджменту, є цілі, структура, завдання, технологія і люди. Цілі державної організації — те, заради чого вона створюється і функціонує — поділяються на предметні (здійснити намічене політикою) і формальні (орієнтація на громадян, мінімальні затрати, вдоволеність персоналу). Структура державної організації — логічні взаємовідносини рівнів управління і функціональних сфер, збудовані в такій формі, яка дозволяє найбільш ефективно досягти цілі даної організації. Завдання — цілі, транспоновані в конкретні вказівки до дії. Технологія — засіб перетворення ресурсів у потрібні продукти і послуги. Люди — центральна фігура в менеджменті, особи з їх неповторними рисами. Менеджмент у державному управлінні враховує зовнішнє середовище державної організації і вимагає ефективної реакції на нього та пристосування.

Українська держава переживає чи не найтяжчий період свого становлення. Виникло загрозливе економічне та соціально-політичне становище. Криза у сфері економіки та політики поглиблюється. Від часу проголошення незалежності країни й досі навіть не визначено її соціально-економічну орієнтацію, владні структури діють емпірично, вельми нераціональним способом проб і помилок. Відірваність від життя багатьох програм і рішень, брак науково обґрунтованого прогностичного підходу, невизначеність функцій та повноважень державних структур, вкрай низька відповідальність майже всіх ланок господарського меха-
нізму поставили країну на межу катастрофи.

Криза економіки України — це значною мірою криза управління. Процес розвалу командно-адміністративної системи державного управління розглядався як самоціль за відсутності за-
гальнотеоретичної концепції управління у перехідний період,
науково обґрунтованої програми створення якісно нового апарату управління, який відповідав би новим історичним умовам. Процес його створення відбувається стихійно, несистемно і, що прикро, він не тільки не позбавлений вад минулого, а став ще бюрократичнішим і корумпованішим, таким, що ігнорує потреби й інтереси простих людей.

Вказані обставини вимагають особливої уваги до проблем управління з боку державних інститутів та, природно, науки.
У міру створення і розвитку нового апарату державного управління мають розширюватися та поглиблюватися наукові уявлення у цій галузі, оскільки змінюється не тільки конкретика його діяльності, але й найбільш типові риси та властивості, що має першорядне значення для розвитку як теорії, так і практики управління.

Постсоціалістичне суспільство відкинуло тоталітарну систему державного управління. Разом із цим зруйновано регіональні та виробничі зв’язки, що існували раніше. А якою ж має бути принципово нова система управління? Вона не тільки не створена, але навіть концептуально не розроблена. Спроби використати для вирішення завдань переходу до ринку попередній державний апарат з непідготовленими до цього ідеологічно й економічно
кадрами не могли дати позитивних результатів. Адже основа основ управління в посттоталітарних умовах — компетентність, оперативність, розрахований ризик та орієнтація на прибутки.

Управлінська бюрократія з її авторитарно-бюрократични­ми методами управління не сприйняла нових соціальних і полі­тичних цінностей. Калькування західних моделей управління ще більше ускладнило становище. Деструктивні тенденції в уп­равлінні дедалі збільшуються. Зростання кількості управлінців час­то відбувається за рахунок малокомпетентних людей. Корумпованість охопила всі структури управління, бюрократизм став нормою поведінки державних службовців — усі ці обставини
фактично звели нанівець організаційну діяльність державного уп­равління, призвели до втрати керованості багатьма сферами су­спільного життя й економікою.

Дезінтеграційний процес в економічній і політичній сферах виявився тривалим і глибоким. Світова економіка ще ніколи не стикалася з такими вкрай специфічними труднощами: економічними, політичними, психологічними. Бракує глибокого розуміння об’єктивних економічних законів перехідного періоду, саме тому процес реформування зайшов у глухий кут.

Постійна перебудова управлінських структур тому підтвер­дження. Керівні ланки їх, щоб прикрити свою некомпетентність та безвілля, влаштували управлінську чехарду.

Кількість управлінців з року в рік збільшується. Порівняно з першим роком незалежності на сьогодні апарат державного управління зріс у 4,5 раза.

Чиновницькому апарату притаманна властивість множитися незалежно від об’єктивних потреб. Динаміка зростання апа­рату здійснюється відповідно до відомих законів Паркінсона і Пітера.

Суть «закону Паркінсона» полягає в тому, що людині влас­тива тенденція заощаджувати свої сили, що між кількістю чиновників і обсягом роботи не існує ніякого зв’язку. Армія чиновників зростає незалежно від того, збільшиться, зменшиться чи зведеться до нуля обсяг роботи. Причини її зростання можна звести, як уважає Паркінсон, до двох беззаперечних аксіом:

1) чиновники намагаються примножити підлеглих, а не суперників;

2) чиновники створюють роботу один одному.

Потрібна нова концепція управління, яка виходила б з об’єктивних потреб переходу до цивілізованого ринку, урахову­вала б специфічні умови становлення Української держави. Та для цього необхідно методологічно правильно визначити сутність і поняття управління, оскільки тільки державне управління забезпечує функціонування й розвиток суспільства як єдиного цілого.

У вітчизняній та зарубіжній юридичній літературі ще не склалося сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші — форм, яких воно набирає і в яких функціонує. Найчастіше воно визначається шляхом відмежування одних від інших видів державної діяльності — вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави і становить зміст державного управління. Таке формальне визначення не розкриває справжньої суті державного управління, його призначення.

З позицій адміністративного права управління визначається як виконавча й розпорядча діяльність держави. І це визначення в достатній мірі не розкриває матеріальної суті управлінської діяльності, не вичерпує її змісту, та й саме поняття виконавчої й розпорядчої діяльності потребує уточнення.

Мабуть, більш продуктивним буде підхід з погляду ре­ального змісту управління як специфічного виду суспільної діяль­ності, визначення його характерних рис і ознак, не обмежую­чись юридичною формальною оцінкою. Подібний підхід характерний для представників загальносоціологічних наукових напрямів, що досліджують проблеми управління. Вони переважно визначають управління як систематично здійснюваний цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому чи на її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об’єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах за­безпечення її оптимального функціонування та розвитку, до­сягнення поставленої мети. Цим визначенням підкреслюється найголовніше призначення управління — забезпечення функціонування та розвитку суспільства як єдиного цілого, його організуючий характер. Отже, управління — це є організуюча діяльність держави, що спрямована на виконання її завдань та функцій.

Нові функції й завдання держави перехідного періоду зумовлюють і новий зміст її управлінської діяльності, а отже, визначають форми, методи управління, систему та структуру органів державного управління. Раніше у наукових публікаціях доміну­ючою позицією були положення, за якими державне управлін­ня розглядалося як управління людьми. І для цього було досить підстав, оскільки державне управління як політична та владно-примусова діяльність, що одержала ці якості від держави — полі­тичної організації, вважалося суто політичною категорією, покликаною впливати лише на поведінку людей у потрібному для пануючого класу напрямі. Але тим самим затушовувались ознаки управління як специфічного виду суспільної діяльності.

Навіть за найпростіших форм організації колективної праці функції управління не обмежувалися тільки впливом на поведін­ку людей, воно справляло і загальні функції, що виникають з руху усього виробничого механізму та потреб розвитку суспіль­ства як єдиного цілого. Суспільні процеси є загальним об’єктом управлінської діяльності держави. Управління — це різноманітна державна діяльність, яка охоплює не тільки сфери виробництва та розподілу, але й сферу духовного життя, різні сторони людського співжиття.

Зрозуміло, управлінський вплив спрямований насамперед на поведінку людей. Однак держава управляє не тільки людьми, а й речовими елементами виробничого та духовного життя людини — природними, матеріальними і фінансовими ресурсами, територіями, матеріальними об’єктами культури, тобто всіма тими «речами», що знаходяться у її розпорядженні. Навіть за умов значного скорочення кількості об’єктів державної власності в процесі приватизації в безпосередньому володінні держави залишаються найбільші підприємства базових галузей економіки та військово-промислового комплексу.

Проте поступове роздержавлення та демонополізація економіки, запуск ринкового механізму саморегулювання не звільняють державу від необхідності здійснювати широкі економічні, соці-
ально-культурні й інші загальні та спеціальні функції, а зобов’я­зують виконувати їх в інших формах і методах, ніж раніше: спри­янням утворенню ринку капіталу, житла, цінних паперів, про­гнозуванням, податковою, кредитною і дотаційною політикою, пільговим квотуванням, заохоченням науково-технічного прогресу та ін., тобто державне регулювання економіки не має нічо­го спільного з директивними методами командно-адміністратив­ного управління.

Владно-примусовий характер державного управління в рин­кових умовах якісно змінюється, хоч і зберігає свою принци­пову природу (мається на увазі владна природа, оскільки її ви­токами є державна воля). Здійснення загальних функцій, об­слуговування суспільних потреб не виключає застосування владнорегулюючих і примусових заходів державного управління, але вони становлять лише допоміжну основу змісту цієї діяльності. Це — заходи заохочення, стимулювання, переконання, форму­вання громадської думки та свідомості, почуття відповідальності та обов’язку.

У державному управлінні об’єктом менеджменту є державний орган (державна установа). Це організація, специфічними особливостями якої є те, що:

1) особи, які відповідають за її управління, є обраними або призначеними;

2) щодо неї держава застосовує систему примусу, якої позбавлені приватні компанії;

3) предметом праці в ній є інформація, а рішення, що вона приймає, часто мають інформаційну форму (постанови, розпорядження тощо).

Системи менеджменту, характерні для державних організацій, називають адміністративними (від лат. administratio — управління, керівництво):

1) управлінська діяльність державних органів, організаційна діяльність у сфері управління;

2) органи виконавчої влади держави; урядовий апарат;

3) посадові особи, керівний персонал певної установи;

4) розпорядники, відповідальні упорядники чогось.

На відміну від виконавчої роботи, яка властива державним органам, менеджмент є цілеспрямованим управлінням, цілями якого є в першу чергу ефективність і дієвість. Менеджмент є обширним поняттям, яке поширюється одночасно на три сфери: процес (планування, рішення, здійснення, контроль); структуру (організація, розподіл), кадри (керівництво). Із цього випливають основні функції менеджменту: планування, контроль, організація, керів­ництво.

Менеджмент є типом управління, який найбільшою мірою відповідає потребам і умовам ринкової економіки. Основними ознаками менеджменту як типу управління є такі:

1) вихідним моментом організації управління і його здійснення є людина, її потреби, інтереси, мотиви, цінності, установки;

2) у підходах, принципах і методах управління пріоритет віддається економічним засобам і методам управління;

3) професіоналізм управління як одна з головних вимог до менеджера і персоналу;

4) менеджмент пред’являє комплекс вимог до особистих якостей менеджера, які забезпечують мистецтво управління (підприємливість, упевненість, комунікабельність);

5) в організаційному відношенні для менеджменту характерна гнучка організація управління, здатна швидко перебудовуватися відповідно до зміни умов та організація інноваційного типу.

Основними змінними державної організації, які вимагають уваги адміністративного менеджменту, є цілі, структура, завдання, технологія і люди. Цілі державної організації — те, заради чого вона створюється і функціонує — поділяються на предметні (здійснити намічене політикою) і формальні (орієнтація на громадян, мінімальні затрати, вдоволеність персоналу). Структура державної організації — логічні взаємовідносини рівнів управління і функціональних сфер, збудовані в такій формі, яка дозволяє найбільш ефективно досягти цілі даної організації. Завдання — цілі, транспоновані в конкретні вказівки до дії. Технологія — засіб перетворення ресурсів у потрібні продукти і послуги. Люди — центральна фігура в менеджменті, особи з їх неповторними рисами. Менеджмент у державному управлінні враховує зовнішнє середовище державної організації і вимагає ефективної реакції на нього та пристосування.