2.5. Становлення та розвиток державної служби в Україні

К оглавлению 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47

Як уже зазначалося, Україна сьогодні переживає у своєму розвиткові перехідний період від планово-адміністративного типу економіки до ринкового. Це накладає певний відбиток на сформованість та рівень розвитку державної служби в країні.

Державна служба має забезпечити розумно організоване, демократичне, правове та результативне державне управління шляхом професіоналізації корпусу державних службовців.

Інструментом організації державної служби є система законодавчих та нормативно-правових актів, і це перш за все Конституція України, Закон України «Про державну службу», а також інші законодавчі акти, укази і розпорядження Президента України, документи Кабінету Міністрів України, які як програмно-цільові документи визначають основні засади формування системи кадрового забезпечення державної служби.

Майже 150 актів, які стосуються державної служби, визначають сьогодні зміст кадрової політики держави і аспекти її реалізації на трансформаційному етапі розвитку держави.

Державна політика у сфері державної служби згідно із Законом України «Про державну службу» визначається Верховною Радою України.

Для практичного запровадження засад державної служби Кабінет Міністрів України постановою № 209 від 2 квітня 1994 року утворив Головне управління державної служби при Кабінеті Мі-
ністрів України як центральний орган виконавчої влади, поклавши на нього проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та функціональне управління державною службою.

Державну службу слід розглядати як систему громадських зв’язків і відносин, а не як суму службовців та установ.

Визначення мети та функцій державної служби є основою побудови ефективної взаємодії органів управління державної служби з кадровими службами державної влади й управління.

Формулюючи мету, відзначимо кілька основних напрямків державної служби. Як державний соціальний інститут вона має сформувати суспільно-політичні та державно-правові передумови зв’язку держслужби з життям народу, тобто вона має розкрити свою соціальну природу. І другий напрямок у визначенні мети державної служби — вона має створити об’єктивну систему виявлення та добору людей для роботи в держапараті.

Стосовно визначення функцій державної служби слід виходити з того, що державна служба є необхідним елементом усіх управлінських процесів у державі. Зазначимо, що функції, притаманні державній службі як суспільному інституту, відображають її роль і призначення в суспільстві. Вона має забезпечити ефективне функціонування всіх трьох гілок влади, з її допомогою можуть бути реалізовані інтереси, права і свободи громадян.

У той же час державна служба — це механізм досягнення цілей та виконання завдань держави, і в такому разі їй належать функції, що відображають загальні завдання державної служби як частини механізму державного управління.

Реалізуючи свої функції, державна служба має стати таким інститутом, через який могла б реалізуватися демократична сутність держави, підтримувалась вільна життєдіяльність суспільства, а державний апарат став лідером суспільного розвитку. Виходячи з цих положень більш чітко вимальовується призначення державної служби. Вона є головним засобом реалізації функцій соціальної держави, коли якісно змінюється, у чомусь звужується сфера державного регулювання в економіці та духовній сфері і набувають розвитку саморегулюючі, самоврядні процеси.

Звідси змінюється соціальне призначення державної служби. Вона призначена через створення умов для ефективної діяльності державних інтересів висловлювати та захищати інтереси всіх верств населення. Вона має стати повсякденним каналом зв’язку держави та народу, їх взаємодії, а також виступати лідируючою силою, вести за собою суспільний розвиток. Подібний підхід здатний забезпечити тільки такий державний апарат і такий його персонал, який зможе обґрунтовано висувати зрозумілі для людей норми поведінки та праці, організовувати та регулювати соціальну активність громадян, домагатися змін і відстежувати їх соціальну ефективність. Державна служба має поєднувати конституційно зафіксовані наміри та цілі держави, її структури, відносини та зв’язки з кадровим потенціалом держави, втілювати їх у суспільне життя.

З урахуванням висловлених міркувань щодо мети, функцій і призначення державної служби визначаються основні завдання державної служби.

Одним з основних завдань є охорона інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Це викликано тими обставинами, що в останні роки знизилася роль багатьох політичних інститутів, а державна служба залишається тим конкретним місцем, де громадянин стикається з політикою.

Наступне завдання державної служби — досягнення стійкості засад і цілісності держави. Державний апарат має поряд з виконанням вимог Конституції і законів України виконувати постанови органів державного управління. У цьому полягає основний обов’язок держслужби, який забезпечує управління державою.

Ще одним вагомим завданням державної служби є забезпечення ефективності діяльності державних органів на основі постійного вдосконалення функціонування апарату, впровадження нових досягнень науки, прогресивних методів вирішення управлінських завдань.

До завдань державної служби можна віднести також подальшу демократизацію шляхів формування та діяльності апарату, викорінювання бюрократизму, протекціонізму, корупції, створення соціальних, правових та інших умов, необхідних для успішної роботи чиновників.

Втілення в життя завдань державної служби потребує вирішення багатьох правових, організаційних, кадрових, наукових та інших питань. Ідеться про формування державного апарату нового типу та кадрового забезпечення державної служби.

Для розкриття змісту державної служби обов’язковим є визначення її принципів, адже вони вказують на сутнісні характеристики, найважливіші у змісті та значенні державної служби. Правове встановлення принципів державної служби зумовлює функціонування державних органів, діяльність службовців, стійкість державно-правового регулювання державно-службових відносин, а також обґрунтування тенденцій розвитку законодавства про державну службу.

Принципи державної служби обумовлені існуванням принципів функціонування держави, державних органів і державного управління. Їхнє дослідження дає змогу відповісти на головні питання інституту державної служби, що супроводжує систему державно-службових відносин, без чого не може функціонувати державна служба.

Принципи державної служби встановлюють найважливіші закономірності в системі організацій і функціонування державної служби, зумовлюють значимість, закономірність і соціальну цінність відносин, які виникають у системі державної служби. Відсутність правових принципів державної служби тягне за собою появу в ній елементів бюрократизму, неорганізованості, беззаконня, несправедливості.

Система принципів державної служби складається з конституційних, зумовлених положеннями Конституції та законодавства України, і організаційно-функціональних, які віддзеркалюють засади побудови та функціонування державного апарату та державної служби.

До конституційних слід віднести такі принципи:

служіння народу України;

верховенство Конституції України та законів над іншими нормативно-правовими актами;

демократизм і законність;

пріоритет прав і свобод людини та громадянина;

гуманізм та соціальна справедливість;

єдність державної влади;

поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову;

рівний доступ громадян до державної служби;

позапартійність державної служби, відокремлення релігійних об’єднань від держави.

Організаційно-функціональні принципи державної служби визначені в спеціальних законодавчих та інших актах про державну службу, які визначають специфічні відносини державно-службового характеру. До них належать такі принципи:

обов’язковість для державних службовців рішень, прийнятих вищими органами державної влади та їх керівниками в межах їхніх повноважень і згідно із законодавством України;

єдність основних вимог, що висуваються до державної служби;

професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі державних службовців;

прозорість у здійсненні державної служби;

персональна відповідальність державних службовців за рішення, які вони готують і приймають;

дотримання прав і законних інтересів суб’єктів системи державного управління;

стабільність кадрів державних службовців у органах державної влади.

Зазначені цілі, завдання і принципи обумовлюють головні функції державної служби, зокрема:

забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами;

планування, прогнозування та наукове супроводження розвитку державної служби;

залучення до державної служби та утримання на ній найбільш компетентних і відданих справі професіоналів;

побудова кар’єри та просування по службі на основі особистих якостей, заслуг і результатів роботи державних службовців;

формування, контроль та постійне вдосконалення нормативно-правової бази державно-службових відносин;

створення та підтримка сучасного інформаційно-аналітичного забезпечення державної служби;

організація професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу державної служби;

здійснення ефективного управління державною службою та контролю за виконанням законодавства з питань державної служби;

забезпечення зв’язків із громадськістю.

Закон України «Про державну службу» визначив основні засади професійної діяльності державних службовців.

Право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і на-
ціональної належності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку. Прийом на державну службу здійснюється на конкурсних засадах. Громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу державного службовця.

Окрема стаття Закону «Про державну службу» визначає етичні норми поведінки державних службовців. Вони повинні сумлінно виконувати свої службові обов’язки, шанобливо ставитись до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування, не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця. Забороняється проявляти бюрократизм, упередженість або прихильність до будь-якого підприємства, установи, організації, органу, об’єднання, громадян або конкретної особи.

Законами «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією» встановлені певні обмеження, пов’язані з проходженням державної служби. Державні службовці не можуть брати участі в акціях, що суперечать національним інтересам України, здійснювати вчинки, які ускладнюють функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування або які можуть бути розцінені як використання свого службового становища в корисливих цілях. Державні службовці не мають права займатися підприємницькою діяльністю особисто або через посередників, входити до складу керівних органів підприємств та інших суб’єктів господарювання, що займаються підприємницькою діяльністю, сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні підприємницької діяльності з метою отримання винагороди, приймати подарунки чи послуги у зв’язку зі своєю службовою діяльністю. Державним службовцям дозволено займатись науковою, викладацькою, творчою діяльністю, а також медичною практикою на умовах сумісництва.

Статус державного службовця визначається порядком утворення та припинення державно-службових відносин, правами, обов’язками державного службовця, матеріальним та соціально-побутовим забезпеченням.

Основним критерієм положення державного службовця в структурі державного апарату є категорія посади, яку він обіймає, що визначається організаційно-правовим рівнем органу державної влади чи місцевого самоврядування. Законом України «Про державну службу» визначено сім категорій посад державних службовців та 15 рангів, розподілених відповідно до категорій.

Права, обов’язки державного службовця та гарантії держави перед ним визначаються Конституцією України, Законом України «Про державну службу», іншими законами.

Проведення єдиної державної політики та функціональне управління державною службою є компетенцією Головного управління державної служби при Кабінеті Міністрів України (Головдержслужба), якому рішенням уряду надано статус центрального органу виконавчої влади. Його нормативні акти з питань державної служби обов’язкові для всіх органів державної влади та місцевого самоврядування.

Процес розвитку державної служби необхідно розуміти як здійснення на базі програмно-цільових стратегічних і тактичних документів цілеспрямованих перетворень, наслідком яких має стати оновлена система державної служби в Україні.

Ці перетворення мають передбачати послідовні і обов’язково узгоджені правові, організаційні, інформаційні, матеріально-технічні, фінансові та інші практичні заходи, спрямовані на забезпечення єдності всіх елементів, що становлять державну службу, на чіткий взаємозв’язок усіх її інституційних положень і корпусу державних службовців.

Виходячи з основних положень розвитку державної служби в Україні, зафіксованих у Концепції адміністративної реформи, можна виділити такі проблемні блоки питань:

створення системи державної служби, здатної охопити всю «піраміду» української державності та забезпечити результативне та ефективне функціонування механізму держави;

законодавче та інше нормативне регулювання державної служби як цілісного соціально-правового інституту;

удосконалення системи професійного розвитку всіх категорій державних службовців, у тому числі з використанням можливостей міжнародного співробітництва;

впорядкування процедур управління державною службою України.

Відповідно до Указу Президента України «Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи» від 20 листопада 1998 р. Головдержслужба за схемою своїх повноважень планує та реалізує заходи щодо розвитку державної служби та її кадрового забезпечення. Ці перспективні питання стосуються:

у контексті вдосконалення законодавчого і нормативно-правового забезпечення: розробки у співпраці з іншими органами влади проектів Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про державну службу”», Кодексу загальних правил поведінки державних службовців та інших, передбачених у зазначеному Указі; створення після прийняття відповідних законів України Реєстру посад державних службовців та Переліку органів державної влади;

у контексті забезпечення єдиної державної кадрової політики: спрямування роботи кадрових служб органів державної влади на реалізацію заходів щодо забезпечення ефективності професійної державної служби, впровадження у практику роботи при управлінні державною службою новітніх інформаційних технологій і засобів зв’язку, насамперед зазначених у постанові Кабінету Міністрів України, компонентів єдиної державної комп’ютерної системи «Кадри», яка передбачає введення єдиних стан-
дартів щодо регламентів супроводження кадрової роботи і розширення застосування в органах влади інтегрованих баз даних з питань державної служби;

у контексті вдосконалення роботи з керівниками державних підприємств: уведення в дію Генерального реєстру контрактів; удосконалення системи укладання, переукладання і розірвання контрактів з керівниками державних підприємств, установ і організацій та головами правлінь акціонерних товариств, контрольні пакети акцій яких належать державі; проведення аналізу формування, динаміки змін та ефективності використання кадрового резерву на посади керівників державних підприємств, а також внесення пропозицій щодо поліпшення цієї роботи;

у контексті аналізу і спрямування діяльності кадрових служб центральних і місцевих органів виконавчої влади: удосконалення управління кадрами державної служби за рахунок впровадження механізму призначення заступників керівників центральних органів виконавчої влади та обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, які відповідають за роботу апарату, та керівників відповідних кадрових служб за погодженням з Головним управлінням державної служби, практичних засад реалізації адміністративної юстиції, спрямованих на захист державного службовця і становлення його іміджу;

у контексті вдосконалення та подальшого розвитку системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців: становлення навчального процесу у вищих навчальних закладах та регіональних центрах підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних підприємств, установ і організацій та виконання ними цільової функції навчання кадрів переважно за професійними програмами; розробка стандарту вищої освіти за спеціальністю «державна служба»; проведення ліцензування та акредитації навчальних закладів системи підвищення кваліфікації; розширення обсягів підготовки викладачів для цієї системи, використовуючи для цього потенціал Української академії державного управління при Президентові України, її філіалів та Інституту підвищення кваліфікації, а також створення для них умов стажування та участі у відповідних міжнародних програмах; створення ради керівників навчальних закладів, які займаються післядипломною освітою, як секції Міжвідомчої ради з питань роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій;

у контексті розвитку наукових досліджень: запровадження програмно-цільового підходу щодо акцентування уваги на проблемах побудови єдиної державної комп’ютерної системи «Кадри», питаннях соціальної оцінки ефективності державної служби;

у контексті посилення контролю і відповідальності за дотриманням державними службовцями чинного законодавства: введення практики тематичних перевірок, у тому числі з питань виконавської дисципліни та запобігання корупційними діянням державних службовців.

Сьогодні українська державна служба має багато проблем в організації своєї роботи. Це викликано тим, що ще не розвинена державна служба на нижчих рівнях управління, недостатньо координована система державної служби через недостатність засобів комунікації та невиважене користування посадовими повноваженнями. Тому природним є підхід, який обрано для організації державної служби, а саме централізований. Цей підхід забезпечує більшу послідовність у розвитку політики державної служби, координації багатьох кадрових функцій і дає можливість владним політичним структурам розвивати довготермінове кадрове прогнозування та планування. Він є більш ефективним і прийнятним для демократичної країни, але потребує добре розвиненої системи управління на всіх рівнях влади та налагодженої системи контролю, координації та комунікації. Вдоволення потреби у висококваліфікованих професіоналах на рівні політики та управління можливе лише за умови застосування елітарного підходу до залучення, розвитку та утримання цих державних службовців. Українська державна служба має відкриту систему укомплектації кадрами, якій притаманний загальний фаховий підхід.