4.3. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

К оглавлению 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97

Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Составление и исполнение бюджетов являются прерогативой органов исполнительной власти, а рассмотрение и утверждение — органов законодательной власти.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется под руководством Правительства Российской Федерации*. Федеральным собранием ежегодно принимается Федеральный закон "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на следующий год", предусматривающий перечень документов, который должен быть представлен Правительством в Государственную Думу к определенному сроку вместе с проектом Закона о федеральном бюджете на следующий год, а также определяется порядок рассмотрения и принятия указанного закона.

Необходимость ежегодной подготовки указанного законопроекта обусловлена отсутствием постоянно действующих правил по процедуре разработки проекта федерального бюджета. Учитывая большую схожесть этих законов, в 1998 г. рассматривался законопроект по процедуре разработки проекта бюджета на постоянной основе.

Федеральным законом "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет", принятым Государственной Думой 20 июня 1997 г. и одобренным Советом Федерации 3 июля 1997 г., проект федерального бюджета на 1998 г. было предложено внести Правительству Российской Федерации до 26 августа 1997 г.* одновременно со следующими документами:

* Бюджетным кодексом РФ определен срок внесения проекта федерального бюджета не позднее 15 августа.

• прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 1998 г.;

• основными направлениями бюджетной и налоговой политики на 1998 г.;

• прогнозом сводного финансового баланса по территории Российской Федерации на 1998 г.;

• прогнозом консолидированного бюджета Российской Федерации на 1998 г.;

• основными принципами и расчетами по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1998 г.;

• федеральными целевыми программами и федеральными программами по развитию регионов, предусмотренными к финансированию из федерального бюджета на 1998 г.;

• федеральной адресной инвестиционной программой на 1998 г.;

• программой приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1998 г.;

• расчетами по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов и дефициту федерального бюджета на 1998 г.;

• программой государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам на 1998 г., структурой внешнего долга Российской Федерации по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам в 1998 г.;

• структурой государственного внутреннего долга Российской Федерации и программой внутренних заимствований, предусмотренных на 1998 г. для финансирования дефицита федерального бюджета;

• другими материалами, предусмотренными Федеральным законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"*.

Все эти документы должны быть подготовлены к установленному сроку и детально проработаны, а контрольные цифры бюджета согласованы.

Кроме того, тем же Федеральным законом "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 г." предусматривалось представление:

• оценки ожидаемого исполнения федерального бюджета за 1997 г. и консолидированного бюджета Российской Федерации за 1996 г.;

• программы предоставления средств федерального бюджета на 1998 г. на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств на возвратной основе за 1996 г. и истекший период 1997 г.;

• поквартального распределения доходов и расходов федерального бюджета на 1998 г.;

• итогов исполнения федерального бюджета за девять месяцев 1997 г. до 1 ноября 1997 г.

Центральный банк Российской Федерации до 1 октября 1997 г. представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1998 г.

Работа по составлению проекта бюджета*, его рассмотрению и утверждению рассчитывается на полтора года. Она начинается с составления годового прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и разработки сводного финансового баланса государства, где балансируется обеспеченность финансовыми ресурсами всех предусмотренных прогнозом мероприятий. Формируются основные направления бюджетной политики на предстоящий финансовый год** и производится расчет контрольных цифр проекта бюджета. Затем эти цифры и показатели прогноза социально-экономического развития прорабатываются на региональном уровне. По результатам проведенной работы составляются проект федерального бюджета и прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, т.е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней, которые в соответствии с бюджетным устройством являются самостоятельными. Бюджетный федерализм является основополагающим принципом бюджетно-налоговых взаимоотношений Федерации и регионов.

Бюджетное регулирование осуществляется в различных формах. Прежде всего это передача части закрепленных налоговым законодательством доходов и регулирующих доходных источников с одного уровня бюджетной системы на другой.

Оказание финансовой поддержки может производиться путем выделения дотаций или субвенций, а также предоставления средств на возвратной основе.

Если передаваемые средства вышестоящего бюджета используются на финансирование целевого мероприятия, то их называют субвенциями. Инвестиции и другие капитальные расходы производятся за счет средств федерального бюджета, когда их значимость выходит за рамки региональных интересов.

Решение проблемы бюджетного федерализма состоит в оптимальном сочетании интересов Российской Федерации, регионов и местного уровней. Поэтому принципы формирования межбюджетных отношений между федерацией и ее субъектами предполагается распространить и на взаимоотношения между региональными и местными бюджетами.

Государственная Дума рассматривала проект Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" в четырех чтениях*. В первом чтении Государственная Дума рассматривала концепцию и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации, программу государственных внешних заимствований России и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам на 1998 г. в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета. При рассмотрении проекта Закона о федеральном бюджета в первом чтении Государственная Дума на пленарном заседании заслушивает доклад Правительства Российской Федерации и содоклады Комитета Государственной Думы по экономической политике и Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам и принимает решение o принятии или об отклонении указанного законопроекта.

В течение 15 дней после этого во втором чтении Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и распределение его средств по субъектам Российской Федерации. После этого с целью нормализации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации Государственная Дума направляет в исполнительные и законодательные их органы сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации, утвержденном при рассмотрении проекта Закона "О федеральном бюджете на 1998 год" в первом чтении, а также сведения о распределении по субъектам Российской Федерации средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, утвержденные при рассмотрении указанного законопроекта во втором чтении.

В течение 25 дней после принятия законопроекта во втором чтении Государственная Дума в третьем чтении рассматривает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам, федеральной адресной инвестиционной программе на 1998 г. в пределах расходов, утвержденных по разделам федерального бюджета во втором чтении; программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам на 1998 г.

В течение 15 дней со дня принятия законопроекта в третьем чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о бюджете в четвертом чтении. На пленарном заседании Государственной Думы кроме рассмотрения поправок к законопроекту утверждается поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета. Затем законопроект ставится на голосование в целом.

После этого принятый Государственной Думой федеральный закон передается на рассмотрение Совета Федерации. После его одобрения верхней палатой Федерального собрания закон передается на рассмотрение Президента Российской Федерации. После подписания Президентом Федерального закона о федеральном бюджете он вступает в действие.

Контроль за исполнением федерального бюджета осуществляют Федеральное собрание и его Счетная палата, для которой указанный контроль является функциональной обязанностью, а также Министерство финансов Российской Федерации и другие подведомственные Правительству РФ федеральные органы исполнительной власти в пределах их компетенции. Прерогативой Федерального Собрания является утверждение отчета об исполнении федерального бюджета, составляемого Министерством финансов и представляемого Правительством РФ.

Как составление, так и исполнение бюджета базируются на бюджетной классификации, введенной приказом Министерства финансов России в декабре 1994 г. (с последующими дополнениями и изменениями, в том числе в связи с принятием в июне 1996 г. Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации"). В классификации выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства. В зависимости от влияния на процесс расширенного воспроизводства бюджетные расходы делятся на текущие (на обеспечение текущих потребностей) и капитальные (на инвестиционные нужды и прирост запасов).

Второй задачей, которую решает бюджетная классификация, является обеспечение адресного выделения финансовых ресурсов. Тем самым решается проблема, кому, сколько и на какие цели выделяются ресурсы из федерального бюджета.

Кроме того, бюджетная классификация обеспечивает возможность экономического анализа государственных расходов. Согласно экономической классификации все затраты разграничиваются по направлениям расходования (на оплату труда государственных служащих, капитальные вложения в основные фонды, приобретение предметов снабжения и расходных материалов, субсидии и текущие трансферты и т.д.).

Соответственно в структуре бюджетной классификации Российской Федерации выделяются:

• функциональная структура расходов бюджетов Российской Федерации;

• ведомственная структура расходов федерального бюджета Российской Федерации;

• экономическая структура расходов бюджетов Российской Федерации.

В условиях перехода к рыночным отношениям формирование доходной части бюджета приобрело в основном налоговый характер. Бюджетная классификация включает и классификацию доходов бюджетов Российской Федерации.

Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Законодательные (представительные) органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления при утверждении бюджетных классификаций соответствующих бюджетов могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

В управлении бюджетным процессом принимают участие практически все органы государственной власти и управления в Российской Федерации. Однако центральное место среди них занимает система органов государственного управления финансами и прежде всего Министерство финансов России.

Согласно Положению о нем, утвержденному 6 марта 1998 г.*, основными задачами Министерства финансов являются:

► Совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма.

► Разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации.

► Концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации.

► Разработка проекта федерального бюджета и обеспечение исполнения в установленном порядке федерального бюджета; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации.

► Разработка программ государственных заимствований и их реализация в установленном порядке от имени Российской Федерации; управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации.

► Разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков в Российской Федерации.

► Разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении.

► Осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля.

► Участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней.

► Обеспечение методологического руководства бухгалтерским учетом и отчетностью (кроме Центрального банка Российской Федерации и кредитных организаций), а также в соответствии с законодательством аудитом в Российской Федерации (кроме аудита в банковской системе).

В соответствии с возложенными на него задачами Министерство финансов Российской Федерации:

• подготавливает предложения и реализует меры по совершенствованию бюджетной системы Российской Федерации, развитию бюджетного федерализма и механизма межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации;

• участвует в подготовке предложений по основным направлениям кредитной, денежной политики Российской Федерации; улучшению состояния расчетов и платежей в экономике;

• участвует в разработке прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу;

• участвует в подготовке федеральных целевых программ, обеспечивает в установленном порядке их финансирование за счет средств федерального бюджета;

• разрабатывает меры, направленные на формирование и реализацию активной инвестиционной политики, участвует в разработке и финансировании федеральных инвестиционных программ и бюджета развития Российской Федерации;

• разрабатывает проекты федерального бюджета и прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации;

• исполняет в пределах своей компетенции федеральный бюджет, составляет отчет об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

• осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета;

• совершенствует методы бюджетного планирования и порядок бюджетного финансирования, осуществляет методическое руководство в этой сфере, а также в области составления и исполнения федерального бюджета;

• координирует в пределах своей компетенции политику федеральных органов исполнительной власти, на которые возложена ответственность за обеспечение своевременного поступления налогов и других обязательных платежей в федеральный бюджет;

• разрабатывает и реализует единую политику формирования структуры государственных заимствований;

• проводит совместно с Центральным банком Российской Федерации операции по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга; управляет государственными внутренним и внешним долгом Российской Федерации, осуществляет необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию;

• выполняет другие функции.

Таким образом. Министерство финансов Российской Федерации организует работу по составлению проекта федерального бюджета, прогноза консолидированного бюджета государства, разрабатывает проекты нормативных отчислений от федеральных налогов, сборов и других платежей, размеров дотаций и субвенций из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации; составляет на основе консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации консолидированный бюджет Российской Федерации, а также составляет проект федерального бюджета и представляет их в Правительство Российской Федерации. После одобрения Правительством проекта федерального бюджета он рассматривается и принимается, как уже отмечалось, Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания.

Консолидированный бюджет никем не утверждается. Контроль за бюджетами субъектов Федерации со стороны центральных органов ограничивается только общими параметрами их бюджетов.

Обеспечивая исполнение федерального бюджета, Министерство финансов Российской Федерации осуществляет контроль за поступлением и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета. По истечении года, на который составлен бюджет, Министерство финансов составляет отчет об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета и представляет его в Правительство Российской Федерации.

В 1998 г. с целью укрепления контроля за использованием средств федерального бюджета и финансовой дисциплиной завершен переход к казначейской системе исполнения федерального бюджета. В соответствии с ней на органы Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации возлагается обязанность вести счета по учету доходов и средств федерального бюджета. Эти счета открываются в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, а при их отсутствии — в коммерческих банках, привлекаемых для обслуживания этих счетов на конкурсной основе.

Размер и сроки финансирования расходов федерального бюджета устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации. Что касается адресного распределения этих средств по получателям, то оно производится главными распорядителями бюджетных средств и представляется в органы Федерального казначейства.

При снижении объемов поступлений доходов федерального бюджета или источников покрытия дефицита федерального бюджета по сравнению с утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете может быть введен режим секвестра. При необходимости введение секвестра (процент сокращения расходов) на утвержденные бюджетные расходы или блокирования отдельных его статей решение об этом принимается Правительством Российской Федерации или соответствующими органами исполнительной власти.

При секвестре ассигнования не сокращаются по защищенным статьям бюджетных расходов.