7.3. Методы управления региональным развитием

Местные органы власти любого уровня — региона, города или района — выполняют две основные функции: предоставление ус­луг жителям и предприятиям (содержание дорог, водо-, тепло-, энергоснабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отды­ха и пр.) и управление социально-экономическим развитием подведомственной территории.

Управление развитием может осуществляться с помощью разнообразного спектра стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством ко­торых местная администрация стремится стимулировать разви­тие экономики региона, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных ви­дов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество (рис. 7.2).

Рис. 7.2. Управление функционированием и развитием

Функция социально-экономического развития становится особенно значимой в переходный период, когда к традицион­ным вопросам экономического развития присоединяются во­просы формирования и развития рыночной инфраструктуры и преодоления кризисных явлений, сопровождающих переход экономики из одного состояния в другое. Выход из кризиса может оказаться болезненным, если экономические процессы пущены на самотек, и в то же время он может быть более глад­ким, если региональная администрация будет активно воздействовать на процессы экономического развития, используя имею­щиеся местные преимущества и создавая новые.

Преодоление кризиса в любой сфере жизни региона напря­мую связано с уровнем экономической активности. Социальное развитие, хотя и обладает относительной самостоятельностью, в значительной мере определяется ресурсными возможностями, которые, в свою очередь, зависят от степени экономического развития. Поэтому, только развивая экономическую активность, можно осуществить те или иные прорывы в жизни местного сообщества и поднять уровень благосостояния населения, который в конечном счете всегда определяет успех той или иной соци­ально-экономической политики.

Все возможные методы воздействия региональной администра­ции на ход экономического развития можно сформулировать так:

• создание в регионе благоприятных общих условий для развития деловой активности;

• регулирование деловой активности;

• прямая кооперация администрации региона и бизнеса.

Рассмотрим эти методы управления региональным развитием.

Создание благоприятных общих условий для развития деловой активности. К таким условиям следует отнести рыночную инфра­структуру, наличие земли и соответствующих прав на нее для развития новых видов экономической активности, хорошо раз­витые транспорт, связь, офисное хозяйство и др.

В странах Запада администрация все чаще осуществляет ин­вестиции в региональную инфраструктуру, предпринимает опре­деленные акции по реорганизации земельных участков, а также проводит работу в рамках регионального маркетинга для привле­чения новых видов бизнеса в регион. Администрации россий­ских регионов в условиях становления рыночных отношений по­мимо этих видов косвенного воздействия осуществляют прямую поддержку новых институтов, составляющих основу рыночной инфраструктуры.

Традиционными являются активные действия по созданию и укреплению инфраструктуры, которая является базовой для всех видов бизнеса: дороги, телефон, городские вокзалы, аэропорт и пр. По отношению к земле также можно совершать целена­правленные действия — объединять и дробить земельные участ­ки, выкупать и продавать их, сдавать в аренду и даже передавать в безвозмездное пользование. От конкретных действий в отноше­нии земли зависят как общее направление, так и интенсивность новой деловой активности в регионе.

Относительно самостоятельным фактором экономического развития любого региона в последнее время стал международный фактор: чем интенсивнее международные связи, тем боль­ший импульс, как правило, получает экономическое развитие региона. Содействие международным связям и международной торговле, привлечение иностранных инвестиций в регион ста­новятся относительно самостоятельным и весьма эффективным инструментом экономического развития в целом.

Регулирование деловой активности. Администрация формиру­ет побудительные мотивы предпринимателей с целью принятия ими необходимых для развития данного региона решений. Это достигается, в частности, путем уменьшения местных налогов либо предоставления дешевого капитала с помощью инструмен­тов займа, субсидий, гарантий и даже прямых заимствований.

Данные методы воздействия на предпринимателей нередко подвергаются обоснованной критике. В частности, доказывается, что такие меры ведут к прямым потерям ресурсов регионов и го­родов и не влияют в конечном счете на размещение новых видов бизнеса. Дело в том, что разница в условиях местного налогообло­жения, как правило, есть величина несоизмеримо меньшая, чем разница по другим условиям бизнеса (расположение, наличие близких поставщиков, близость рынков сбыта и пр.) Более того, конкуренция между регионами и городами часто ведет к выравниванию величин льгот по местным налогам. При этом ни один из  вступающих в такую конкуренцию регионов не получает заметных преимуществ, с одной стороны, а с другой стороны, все они зара­нее уменьшают поступления в свой бюджет.

В целом стратегия налогового и прочего влияния оказывает­ся эффективной лишь тогда, когда у властей имеется подробная информация, в том числе аналитическая, о состоянии того или иного бизнеса и о факторах, влияющих на принятие стратегических решений. Обычно подобной информации у администрации нет. Более того, информация такого рода обычно утаивается с целью получения налоговых и других льгот. Все это приводит к тому, что налоговые льготы становятся необоснованным и односторонним выигрышем бизнеса.

В то же время особый налоговый режим для новых инвести­ционных проектов в современных российских условиях позво­ляет достичь весьма значимых результатов. Так, администрация Новгородской области установила налоговые льготы для инвестиций на территории области, получила существенный приток иностранных инвестиций, гарантирующих уже сегодня высокий потенциал экономического развития области в будущем.

К регулирующим воздействиям администрации относится установление правил пользования землей. Например, в 90-е годы в отечественной практике организации жилищного строительст­ва стало правилом строительство «с нагрузкой», когда частный инвестор получал право на строительство (или капитальный ре­монт здания) лишь в том случае, если соглашался определенную долю готового жилья передать городским властям, а также при условии восстановления или расширения общегородских сетей и коммуникаций.

Выделение соответствующих зон использования земли для  жилищного строительства, для торговли и бизнес-центров, для промышленного использования оказывает влияние на частных инвесторов, планирующих развитие своей деловой активности. При планировании и осуществлении того или иного строитель­ства можно изменять обычные правила застройки, тем самым предоставляя конкретные льготы или высвобождая средства под те или иные программы.

Регулирование порядка застройки может дать весьма ощути­мый эффект в длительной перспективе. Однако получение соот­ветствующего эффекта возможно только при условии проработ­ки стратегических планов развития города, при четком выделе­нии долгосрочных и краткосрочных целей его развития.

Прямая кооперация администрации и бизнеса. В случае реализации крупных проектов развития городов иногда оказывается целесообразным непосредственное сотрудничество администрации и частных организаций. Примерами такого рода могут служить проекты «Сити» и «Манежная площадь» в Москве. Будучи масштаб­ными долгосрочными проектами, способствующими развитию города в целом, они осуществляются совместными усилиями частных организаций и администрации города. В ряде случаев для координации деятельности в рамках одного проекта создается смешанная компания. Однако в смешанных компаниях всегда наблюдается конфликт интересов частного и общественного секторов,  всегда сложно до конца согласовать интересы развития города конкретными интересами, связанными с извлечением прибыли. Чтобы избежать ненужного перекоса в сторону частных интересов прямая кооперация должна сопровождаться подробным и обоснованным процессом планирования, достаточно эффективным контролем, находиться под авторитетным и влиятельным руководством со стороны местной администрации.

Общемировой тенденцией последних лет стал рост числа организаций неправительственного, негосударственного характера, вовлеченных в решение проблем экономического развития го­родов. Как правило, это бесприбыльные организации, которые могут оказывать помощь частному бизнесу, содействовать его развитию. К таким организациям можно отнести местные тор­гово-промышленные палаты, специализированные агентства по развитию или маркетингу региона. Кооперация администрации с такими организациями приносит пользу региону в целом.

Обеспечивая процесс экономического развития региона, ру­ководители местной администрации подчас действуют как по­средники, как «создатели коалиций», помощники реальных дей­ствующих лиц, используя разнообразные подходы к содействию экономическому развитию. Поэтому работа по экономическому развитию может и должна строиться с привлечением руководи­телей крупнейших предприятий и работодателей региона. В та­кой кооперации с руководителями предприятий региональная администрация может более эффективно решать вопросы обу­чения персонала, развития инфраструктуры, стимулирования малого и среднего бизнеса.

Инструментами управления экономическим развитием на региональном уровне, как показано на рис. 7.3, являются создание общих условий бизнеса (дорога, связь, офисы, рыночная инфра­структура), регулирование деловой активности (местные налога, зонирование, особые условия), прямая кооперация администрации и бизнеса (совместные проекты).

Для выхода из кризисного состояния необходимы целевые планы, предусматривающие комбинацию всех методов воздействия на экономическое развитие региона, при этом весьма важным аспектом составления таких программ может стать анализ баланса результатов и затрат, связанных с осуществлением программы.

Независимо от того, какие конкретные методы управления развитием региона применяет администрация, сама по себе функция воздействия на развитие региона обладает рядом особенностей Прежде всего, это нерутинная функция, в отличие от стандартных функций обслуживания населения (водо-, газо-, электроснабжение, ремонт дорог, вывоз мусора, утилизация отходов). Более того, нерутинность этой функции предполагает гибкий, неординарный способ организации работ по управлению региональным развити­ем. Данная функция предполагает нестандартный подход к реше­нию проблем, организацию переговоров с частными и негосудар­ственными организациями, применение прогрессивных методов современного менеджмента, в том числе стратегического планиро­вания и маркетинга.

Рис. 7.3. Виды воздействия на экономическое развитие региона

Контрольные вопросы

1. Что такое развитие?

2. Каковы цели развития региона?

3. Назовите основные критерии и показатели социально-экономического развития региона.

4. В чем суть концепции стадий роста Д. Белла?

5. В чем разница между управлением функционированием и управлением развитием городов и регионов?

Местные органы власти любого уровня — региона, города или района — выполняют две основные функции: предоставление ус­луг жителям и предприятиям (содержание дорог, водо-, тепло-, энергоснабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отды­ха и пр.) и управление социально-экономическим развитием подведомственной территории.

Управление развитием может осуществляться с помощью разнообразного спектра стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством ко­торых местная администрация стремится стимулировать разви­тие экономики региона, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных ви­дов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество (рис. 7.2).

Рис. 7.2. Управление функционированием и развитием

Функция социально-экономического развития становится особенно значимой в переходный период, когда к традицион­ным вопросам экономического развития присоединяются во­просы формирования и развития рыночной инфраструктуры и преодоления кризисных явлений, сопровождающих переход экономики из одного состояния в другое. Выход из кризиса может оказаться болезненным, если экономические процессы пущены на самотек, и в то же время он может быть более глад­ким, если региональная администрация будет активно воздействовать на процессы экономического развития, используя имею­щиеся местные преимущества и создавая новые.

Преодоление кризиса в любой сфере жизни региона напря­мую связано с уровнем экономической активности. Социальное развитие, хотя и обладает относительной самостоятельностью, в значительной мере определяется ресурсными возможностями, которые, в свою очередь, зависят от степени экономического развития. Поэтому, только развивая экономическую активность, можно осуществить те или иные прорывы в жизни местного сообщества и поднять уровень благосостояния населения, который в конечном счете всегда определяет успех той или иной соци­ально-экономической политики.

Все возможные методы воздействия региональной администра­ции на ход экономического развития можно сформулировать так:

• создание в регионе благоприятных общих условий для развития деловой активности;

• регулирование деловой активности;

• прямая кооперация администрации региона и бизнеса.

Рассмотрим эти методы управления региональным развитием.

Создание благоприятных общих условий для развития деловой активности. К таким условиям следует отнести рыночную инфра­структуру, наличие земли и соответствующих прав на нее для развития новых видов экономической активности, хорошо раз­витые транспорт, связь, офисное хозяйство и др.

В странах Запада администрация все чаще осуществляет ин­вестиции в региональную инфраструктуру, предпринимает опре­деленные акции по реорганизации земельных участков, а также проводит работу в рамках регионального маркетинга для привле­чения новых видов бизнеса в регион. Администрации россий­ских регионов в условиях становления рыночных отношений по­мимо этих видов косвенного воздействия осуществляют прямую поддержку новых институтов, составляющих основу рыночной инфраструктуры.

Традиционными являются активные действия по созданию и укреплению инфраструктуры, которая является базовой для всех видов бизнеса: дороги, телефон, городские вокзалы, аэропорт и пр. По отношению к земле также можно совершать целена­правленные действия — объединять и дробить земельные участ­ки, выкупать и продавать их, сдавать в аренду и даже передавать в безвозмездное пользование. От конкретных действий в отноше­нии земли зависят как общее направление, так и интенсивность новой деловой активности в регионе.

Относительно самостоятельным фактором экономического развития любого региона в последнее время стал международный фактор: чем интенсивнее международные связи, тем боль­ший импульс, как правило, получает экономическое развитие региона. Содействие международным связям и международной торговле, привлечение иностранных инвестиций в регион ста­новятся относительно самостоятельным и весьма эффективным инструментом экономического развития в целом.

Регулирование деловой активности. Администрация формиру­ет побудительные мотивы предпринимателей с целью принятия ими необходимых для развития данного региона решений. Это достигается, в частности, путем уменьшения местных налогов либо предоставления дешевого капитала с помощью инструмен­тов займа, субсидий, гарантий и даже прямых заимствований.

Данные методы воздействия на предпринимателей нередко подвергаются обоснованной критике. В частности, доказывается, что такие меры ведут к прямым потерям ресурсов регионов и го­родов и не влияют в конечном счете на размещение новых видов бизнеса. Дело в том, что разница в условиях местного налогообло­жения, как правило, есть величина несоизмеримо меньшая, чем разница по другим условиям бизнеса (расположение, наличие близких поставщиков, близость рынков сбыта и пр.) Более того, конкуренция между регионами и городами часто ведет к выравниванию величин льгот по местным налогам. При этом ни один из  вступающих в такую конкуренцию регионов не получает заметных преимуществ, с одной стороны, а с другой стороны, все они зара­нее уменьшают поступления в свой бюджет.

В целом стратегия налогового и прочего влияния оказывает­ся эффективной лишь тогда, когда у властей имеется подробная информация, в том числе аналитическая, о состоянии того или иного бизнеса и о факторах, влияющих на принятие стратегических решений. Обычно подобной информации у администрации нет. Более того, информация такого рода обычно утаивается с целью получения налоговых и других льгот. Все это приводит к тому, что налоговые льготы становятся необоснованным и односторонним выигрышем бизнеса.

В то же время особый налоговый режим для новых инвести­ционных проектов в современных российских условиях позво­ляет достичь весьма значимых результатов. Так, администрация Новгородской области установила налоговые льготы для инвестиций на территории области, получила существенный приток иностранных инвестиций, гарантирующих уже сегодня высокий потенциал экономического развития области в будущем.

К регулирующим воздействиям администрации относится установление правил пользования землей. Например, в 90-е годы в отечественной практике организации жилищного строительст­ва стало правилом строительство «с нагрузкой», когда частный инвестор получал право на строительство (или капитальный ре­монт здания) лишь в том случае, если соглашался определенную долю готового жилья передать городским властям, а также при условии восстановления или расширения общегородских сетей и коммуникаций.

Выделение соответствующих зон использования земли для  жилищного строительства, для торговли и бизнес-центров, для промышленного использования оказывает влияние на частных инвесторов, планирующих развитие своей деловой активности. При планировании и осуществлении того или иного строитель­ства можно изменять обычные правила застройки, тем самым предоставляя конкретные льготы или высвобождая средства под те или иные программы.

Регулирование порядка застройки может дать весьма ощути­мый эффект в длительной перспективе. Однако получение соот­ветствующего эффекта возможно только при условии проработ­ки стратегических планов развития города, при четком выделе­нии долгосрочных и краткосрочных целей его развития.

Прямая кооперация администрации и бизнеса. В случае реализации крупных проектов развития городов иногда оказывается целесообразным непосредственное сотрудничество администрации и частных организаций. Примерами такого рода могут служить проекты «Сити» и «Манежная площадь» в Москве. Будучи масштаб­ными долгосрочными проектами, способствующими развитию города в целом, они осуществляются совместными усилиями частных организаций и администрации города. В ряде случаев для координации деятельности в рамках одного проекта создается смешанная компания. Однако в смешанных компаниях всегда наблюдается конфликт интересов частного и общественного секторов,  всегда сложно до конца согласовать интересы развития города конкретными интересами, связанными с извлечением прибыли. Чтобы избежать ненужного перекоса в сторону частных интересов прямая кооперация должна сопровождаться подробным и обоснованным процессом планирования, достаточно эффективным контролем, находиться под авторитетным и влиятельным руководством со стороны местной администрации.

Общемировой тенденцией последних лет стал рост числа организаций неправительственного, негосударственного характера, вовлеченных в решение проблем экономического развития го­родов. Как правило, это бесприбыльные организации, которые могут оказывать помощь частному бизнесу, содействовать его развитию. К таким организациям можно отнести местные тор­гово-промышленные палаты, специализированные агентства по развитию или маркетингу региона. Кооперация администрации с такими организациями приносит пользу региону в целом.

Обеспечивая процесс экономического развития региона, ру­ководители местной администрации подчас действуют как по­средники, как «создатели коалиций», помощники реальных дей­ствующих лиц, используя разнообразные подходы к содействию экономическому развитию. Поэтому работа по экономическому развитию может и должна строиться с привлечением руководи­телей крупнейших предприятий и работодателей региона. В та­кой кооперации с руководителями предприятий региональная администрация может более эффективно решать вопросы обу­чения персонала, развития инфраструктуры, стимулирования малого и среднего бизнеса.

Инструментами управления экономическим развитием на региональном уровне, как показано на рис. 7.3, являются создание общих условий бизнеса (дорога, связь, офисы, рыночная инфра­структура), регулирование деловой активности (местные налога, зонирование, особые условия), прямая кооперация администрации и бизнеса (совместные проекты).

Для выхода из кризисного состояния необходимы целевые планы, предусматривающие комбинацию всех методов воздействия на экономическое развитие региона, при этом весьма важным аспектом составления таких программ может стать анализ баланса результатов и затрат, связанных с осуществлением программы.

Независимо от того, какие конкретные методы управления развитием региона применяет администрация, сама по себе функция воздействия на развитие региона обладает рядом особенностей Прежде всего, это нерутинная функция, в отличие от стандартных функций обслуживания населения (водо-, газо-, электроснабжение, ремонт дорог, вывоз мусора, утилизация отходов). Более того, нерутинность этой функции предполагает гибкий, неординарный способ организации работ по управлению региональным развити­ем. Данная функция предполагает нестандартный подход к реше­нию проблем, организацию переговоров с частными и негосудар­ственными организациями, применение прогрессивных методов современного менеджмента, в том числе стратегического планиро­вания и маркетинга.

Рис. 7.3. Виды воздействия на экономическое развитие региона

Контрольные вопросы

1. Что такое развитие?

2. Каковы цели развития региона?

3. Назовите основные критерии и показатели социально-экономического развития региона.

4. В чем суть концепции стадий роста Д. Белла?

5. В чем разница между управлением функционированием и управлением развитием городов и регионов?