8.4. Муниципальный менеджмент как учебная дисциплина

Предметную область муниципального менеджмента состав­ляют научные знания главным образом о:

• функциях, принципах, структурах, предпосылках, законо­мерностях и тенденциях самоорганизации населения, ee территориальных формах в государственных системах разного типа;

• территориальной хозяйственной организации Российской Федерации, регионов, городов и районов и перспектива ее оптимизации;

• ресурсах местного развития, стратегиях их наращивания способах наиболее эффективного использования;

• технологиях прогнозирования и программирования, устойчивого и безопасного развития городов, районов и их систем;

• стимулирования экономической и социальной активности населения, местной власти и их ответственности;

• мониторинге, маркетинге, кадровом сопровождении муниципального менеджмента и др.

• Экономические реформы, осуществляемые сегодня в России, объективно способствуют усилению внимания к территориальному аспекту управления, инициируют его серьезную модернизацию.

Именно на региональный, местный уровень перенесен центр тяжести практического решения проблем реформирования ее социальной сферы, обеспечения действующих социальных стан­дартов, экологических нормативов. От того, насколько успешно будут проходить процессы реформирования и развития эконо­мики, зависят результаты социально-экономического роста стра­ны в целом. В современных условиях территориального хозяйствования, связанных со становлением регионального и местного самоуправления, унифицированный подход, ориентация только на руководство из федерального центра уже показали свою не­состоятельность.

Однако процесс реформирования общества не приемлет строи­тельства нового без учета использования всего рационального из ранее накопленного. Именно поэтому на начальном этапе реформ политические и идеологические противоречия в выборе путей их проведения привели не к перестройке плановой экономики, а к ее разрушению. Между тем мировая экономическая наука сегодня занята поиском новой парадигмы планологии и государственного регулирования экономики не только в национальных границах, но и в мировой экономической системе. Этим вопросам, например, была посвящена Римская всемирная конференция по планологии.

Сегодня стало очевидным, что не следует отрицать некото­рые аспекты функционирования директивного планирования, которое являлось лишь одним из инструментов системы адми­нистративного управления. Ведь анализ практики управления хозяйством стран с рыночной экономикой показывает, что целый ряд достижений отечественной плановой науки там успеш­но используется. Необходимо отказаться от идеологических штампов, осмыслить и взвесить положительные и негативные стороны накопленного опыта территориального управления и сформировать на этой основе новую, отвечающую современным требованиям экономического реформирования систему управления территориальным социально-экономическим развитием, в том числе муниципальных образований.

Экономическая реформа привела к существенному ослабле­нию вертикальных связей, сложившихся в условиях действия ад­министративной системы управления. Следствием этого явились: перераспределение экономической компетенции между различ­ными уровнями управления и появление новых точек взаимодей­ствия региональных и муниципальных органов управления с экономически самостоятельными предприятиями; многоукладность экономики; усиление экономического обособления предприятий, обусловленное противоречиями между коммерческими интересами отдельных юридических лиц и территории в целом.

Причины таких противоречий носят объективный характер, ибо, оказавшись в новой экономической ситуации, предприятия уже не вписываются в полностью сложившуюся ранее систему взаимоотношений с территориальными властными структурами, на которых остается ответственность за обеспечение комплексно­го экономического и социального развития территории, выпол­нение государственных стандартов качества жизни населения.

В развитии современной мировой экономики четко прослежи­вается тенденция усиления взаимодействия механизмов рыночного саморегулирования и государственного планирования. Такая тен­денция носит объективный характер, ибо сам механизм рыночного равновесия спроса и предложения, формирования продажной це­ны не позволяет обеспечить эффективного решения проблем ком­плексного территориального развития.

Функционирование современного механизма территориально­го хозяйствования опирается на два основных взаимосвязанных принципа: самоответственность и самофинансирование. Соблю­дение принципа самоответственности означает, в частности, возможность принятия территориальными органами власти ре­шений (в пределах своей компетенции) по всем вопросам разра­ботки и проведения социально-экономической политики на подведомственной территории. Реализация принципа самофи­нансирования предполагает формирование в регионе, муници­пальном образовании финансовой базы, обеспечивающей практическую возможность реализации принятых решений. Поэтому в современных условиях сущность управления социально-эко­номическим развитием муниципального образования состоит в целенаправленном воздействии органов местного самоуправле­ния на все субъекты хозяйствования, расположенные в границах муниципального образования, с соблюдением принципа баланса интересов преимущественно на договорной основе при условии полной экономической ответственности партнеров, обеспечи­вающем повышение качества жизни населения.

Из сущности управления социально-экономическим разви­тием вытекают задачи местного самоуправления. Главная из них состоит в разработке и реализации социально-экономической политики, соответствующей специфике настоящего этапа экономической реформы: органы местного самоуправления сохра­няют ответственность за решение проблем комплексного соци­ально-экономического развития подведомственной территории, включая задачи ослабления негативных последствий политиче­ского и экономического реформирования для населения.

Развитие многоукладной экономики привело к тому, что ра­ботники органов местного самоуправления зачастую уклоняются от решения проблем в условиях, когда их слово не является ре­шающим. Между тем никто не снимал с них ответственности за все, что происходит на подведомственной им территории, хотя, конечно, методы воздействия на те или иные субъекты хозяйство­вания зависят от форм собственности, ведомственной принадлеж­ности, организационно-правовой формы предприятия. Поэтому объектом управления являются все отрасли и сферы жизнедея­тельности муниципального образования, а также протекающие в рамках его территории экономические и социальные процессы.

Новые экономические условия заставили исследователей и практиков искать адекватные формы, методы и инструменты территориального управления, в частности пытаться (по опыту зарубежных стран) применять принципы и технологии стратеги­ческого планирования, реализуемые на уровне предприятия, к социально-экономическим территориальным системам.

Между тем прямая аналогия между хозяйственной социаль­но-экономической системой, какой является корпорация (фирма), и социально-экономической территориальной системой — му­ниципальным образованием (городом), весьма сомнительна, по­скольку миссии указанных систем имеют принципиальные раз­личия и применение моделей проектного управления не способ­но обеспечить выполнение всех задач, стоящих перед муници­палитетом и охватить все направления его деятельности. Применение теории организаций для сферы государственного и муниципального управления требуют серьезной адаптационной рабо­ты на уровне методологических научных исследований.

Таким образом, в настоящее время многие аспекты управле­ния социально-экономическим развитием муниципальных образований носят дискуссионный характер. Высказываются различные, а порой и взаимоисключающие точки зрения. Тем не менее их анализ дает основания для следующего вывода: потреб­ность в адаптации экономики муниципальных образований и эф­фективном их функционировании и развитии объективно обу­словливает необходимость постоянного обновления механизма управления территорией.

Что мы подразумеваем под термином «обновление управле­ния»?

Понятие «обновление» отражает наличие прогрессивной направленности изменений рассматриваемого объекта, их временную последовательность и преемственность. Оно как бы аккумулиру­ет в себе содержание категорий: становление, движение, разви­тие, устойчивость и изменчивость, качество и количество, целое, система, структура и ее элементы. На этом основании можно определить понятие «обновление управления», под которым под­разумевается процесс модернизации, реконструкции и замены отдельных звеньев, методов и инструментария системы управле­ния, с тем чтобы повысить ее действенность и эффективность. Такое обновление может быть частичным или комплексным. Как правило, оно должно осуществляться поэтапно. При этом могут существенно меняться организационная и кадровая струк­туры управления.

Особое теоретическое и практическое значение приобретает решение вопросов обновления регионального управления, орга­низующего главную сферу жизнедеятельности человека, — мате­риальное производство, где без использования созидательных организационно-экономических факторов, без коренных изме­нений в характере, содержании, условиях, в уровне использова­ния мотивов и стимулов, без организационных мероприятий, затрагивающих интересы каждого члена, преобразования будут носить разрушительный характер.

В настоящее время объективно возрастает значение обнов­ления форм регионального и государственного управления, по­вышения его эффективности. Соглашаясь с возможностью при­менения региональных экономических рычагов, стимулирующих прогрессивное развитие экономики предприятий, необходимо кардинально менять систему управления муниципальных обра­зований, регионов и страны в целом.

Региональное развитие подвержено воздействию целого ряда внешних и внутренних факторов. Это связано в первую очередь со сложной структурой экономики региона, с разноплановостью составляющих ее элементов, с социальной неоднородностью и множеством разнопорядковых экономических и социальных связей. Существенное влияние на структуру экономики и ее потенциал оказывают географические, территориальные, демографические, транспортные и другие особенности, существенным образом определяющие специфику экономики и региональную структуру управления.

Функционирование механизма обновления системы управле­ния на региональном уровне должно быть подчинено переводу со­циально-экономической сферы в режим устойчивого, а затем и динамичного развития с помощью разработок и проведения в жизнь специальных программ в стратегии регионального, муници­пального и местного управления. Главная цель постоянно дейст­вующего механизма обновления управления в этом процессе за­ключается в том, чтобы объединить инновационную деятельность, осуществляемую в отдельных «точках роста», в один организаци­онно оформленный управляемый процесс.

Что подразумевается под понятием «развитие» применительно к муниципальным образованиям? Известно, что развитие любого объекта — это особый вид изменений, отличающийся качествен­ными преобразованиями, приводящими к возникновению ново­го. Исходя из этого развитие муниципального образования мож­но представить как комплексный процесс качественных преобра­зований его экономической, социальной, пространственной, по­литической и духовной сфер, приводящий к изменениям условий жизни человека.

Социально-экономическое развитие территории — это объек­тивный процесс, происходящий как в самом регионе, так и в стра­не в целом под воздействием исторических, географических, ре­сурсных, демографических и других факторов. Одновременно это и субъективный процесс, происходящий под воздействием управлен­ческих мер в первую очередь со стороны региональной админист­рации, а также администрации федерального уровня.

Современное состояние регионов России определяется общим состоянием экономики страны, но у каждого региона есть и спе­цифические характеристики его социально-экономического со­стояния. Перед всеми регионами стоит задача выхода из кризиса и обеспечения устойчивого социально-экономического развития. Специфика кризиса отдельных регионов определяется как объективными факторами (спецификой положения региона в общественном разделении труда, отраслевой структурой, географическим положением, природными ресурсами), так и субъективными (методами регионального управления и стабильностью условий ведения бизнеса). Именно последние определяют актуальность постановки проблемы эффективного управления социально-эконо­мическим развитием территорий.

Своеобразие развития российских регионов в последние годы состоит в том, что в них проявляются разнонаправленные тенден­ции. С одной стороны, падал объем производства, прежде всего в обрабатывающей промышленности, старел и деградировал накоп­ленный производственный аппарат, увеличивалась доля добываю­щей промышленности, что в целом свидетельствует о негативных процессах деиндустриализации. В то же время развивалась сфера нематериального производства, рыночная инфраструктура, что го­ворит о позитивных тенденциях. В России после кризиса 1998 г. наблюдается позитивная динамика роста реального сектора.

Сегодня необходимо на основе новых научных идей, подхо­дов, механизмов, методов разработать инновационную концеп­цию управления, связанную с изменением содержания и струк­туры общественного развития.

В практику государственного и муниципального управления все больше проникают методы управления, оправдавшие себя на уровне основного производственного звена, прежде всего в ча­стном секторе. Это относится и к формированию временных рабочих групп, и к стратегическому планированию, и к делеги­рованию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и прие­мам управления. В практику регионального управления внедря­ются  современные  информационные  технологии,  управление развитием региона все в большей мере основывается на управленческих и финансовых нововведениях. Происходит постепен­ный переход от традиционной административной модели управ­ления, в которой главным было следование инструкциям, к но­вой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. При этом результатом становится не только высокая  эффективность на всех уровнях управления и в целом по региону, но и повышение уровня жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения, инфраструктуры.

Таким образом, концептуальные основы эффективного управления развитием региона неразрывно связаны с созданием усло­вий, обеспечивающих достойную жизнь человека, ее уровень и качество. Главный компонент социально-экономического разви­тия — это воспроизводство самого человека и создание всей ин­фраструктуры его жизнеобеспечения и жизнедеятельности.

Предметную область муниципального менеджмента состав­ляют научные знания главным образом о:

• функциях, принципах, структурах, предпосылках, законо­мерностях и тенденциях самоорганизации населения, ee территориальных формах в государственных системах разного типа;

• территориальной хозяйственной организации Российской Федерации, регионов, городов и районов и перспектива ее оптимизации;

• ресурсах местного развития, стратегиях их наращивания способах наиболее эффективного использования;

• технологиях прогнозирования и программирования, устойчивого и безопасного развития городов, районов и их систем;

• стимулирования экономической и социальной активности населения, местной власти и их ответственности;

• мониторинге, маркетинге, кадровом сопровождении муниципального менеджмента и др.

• Экономические реформы, осуществляемые сегодня в России, объективно способствуют усилению внимания к территориальному аспекту управления, инициируют его серьезную модернизацию.

Именно на региональный, местный уровень перенесен центр тяжести практического решения проблем реформирования ее социальной сферы, обеспечения действующих социальных стан­дартов, экологических нормативов. От того, насколько успешно будут проходить процессы реформирования и развития эконо­мики, зависят результаты социально-экономического роста стра­ны в целом. В современных условиях территориального хозяйствования, связанных со становлением регионального и местного самоуправления, унифицированный подход, ориентация только на руководство из федерального центра уже показали свою не­состоятельность.

Однако процесс реформирования общества не приемлет строи­тельства нового без учета использования всего рационального из ранее накопленного. Именно поэтому на начальном этапе реформ политические и идеологические противоречия в выборе путей их проведения привели не к перестройке плановой экономики, а к ее разрушению. Между тем мировая экономическая наука сегодня занята поиском новой парадигмы планологии и государственного регулирования экономики не только в национальных границах, но и в мировой экономической системе. Этим вопросам, например, была посвящена Римская всемирная конференция по планологии.

Сегодня стало очевидным, что не следует отрицать некото­рые аспекты функционирования директивного планирования, которое являлось лишь одним из инструментов системы адми­нистративного управления. Ведь анализ практики управления хозяйством стран с рыночной экономикой показывает, что целый ряд достижений отечественной плановой науки там успеш­но используется. Необходимо отказаться от идеологических штампов, осмыслить и взвесить положительные и негативные стороны накопленного опыта территориального управления и сформировать на этой основе новую, отвечающую современным требованиям экономического реформирования систему управления территориальным социально-экономическим развитием, в том числе муниципальных образований.

Экономическая реформа привела к существенному ослабле­нию вертикальных связей, сложившихся в условиях действия ад­министративной системы управления. Следствием этого явились: перераспределение экономической компетенции между различ­ными уровнями управления и появление новых точек взаимодей­ствия региональных и муниципальных органов управления с экономически самостоятельными предприятиями; многоукладность экономики; усиление экономического обособления предприятий, обусловленное противоречиями между коммерческими интересами отдельных юридических лиц и территории в целом.

Причины таких противоречий носят объективный характер, ибо, оказавшись в новой экономической ситуации, предприятия уже не вписываются в полностью сложившуюся ранее систему взаимоотношений с территориальными властными структурами, на которых остается ответственность за обеспечение комплексно­го экономического и социального развития территории, выпол­нение государственных стандартов качества жизни населения.

В развитии современной мировой экономики четко прослежи­вается тенденция усиления взаимодействия механизмов рыночного саморегулирования и государственного планирования. Такая тен­денция носит объективный характер, ибо сам механизм рыночного равновесия спроса и предложения, формирования продажной це­ны не позволяет обеспечить эффективного решения проблем ком­плексного территориального развития.

Функционирование современного механизма территориально­го хозяйствования опирается на два основных взаимосвязанных принципа: самоответственность и самофинансирование. Соблю­дение принципа самоответственности означает, в частности, возможность принятия территориальными органами власти ре­шений (в пределах своей компетенции) по всем вопросам разра­ботки и проведения социально-экономической политики на подведомственной территории. Реализация принципа самофи­нансирования предполагает формирование в регионе, муници­пальном образовании финансовой базы, обеспечивающей практическую возможность реализации принятых решений. Поэтому в современных условиях сущность управления социально-эко­номическим развитием муниципального образования состоит в целенаправленном воздействии органов местного самоуправле­ния на все субъекты хозяйствования, расположенные в границах муниципального образования, с соблюдением принципа баланса интересов преимущественно на договорной основе при условии полной экономической ответственности партнеров, обеспечи­вающем повышение качества жизни населения.

Из сущности управления социально-экономическим разви­тием вытекают задачи местного самоуправления. Главная из них состоит в разработке и реализации социально-экономической политики, соответствующей специфике настоящего этапа экономической реформы: органы местного самоуправления сохра­няют ответственность за решение проблем комплексного соци­ально-экономического развития подведомственной территории, включая задачи ослабления негативных последствий политиче­ского и экономического реформирования для населения.

Развитие многоукладной экономики привело к тому, что ра­ботники органов местного самоуправления зачастую уклоняются от решения проблем в условиях, когда их слово не является ре­шающим. Между тем никто не снимал с них ответственности за все, что происходит на подведомственной им территории, хотя, конечно, методы воздействия на те или иные субъекты хозяйство­вания зависят от форм собственности, ведомственной принадлеж­ности, организационно-правовой формы предприятия. Поэтому объектом управления являются все отрасли и сферы жизнедея­тельности муниципального образования, а также протекающие в рамках его территории экономические и социальные процессы.

Новые экономические условия заставили исследователей и практиков искать адекватные формы, методы и инструменты территориального управления, в частности пытаться (по опыту зарубежных стран) применять принципы и технологии стратеги­ческого планирования, реализуемые на уровне предприятия, к социально-экономическим территориальным системам.

Между тем прямая аналогия между хозяйственной социаль­но-экономической системой, какой является корпорация (фирма), и социально-экономической территориальной системой — му­ниципальным образованием (городом), весьма сомнительна, по­скольку миссии указанных систем имеют принципиальные раз­личия и применение моделей проектного управления не способ­но обеспечить выполнение всех задач, стоящих перед муници­палитетом и охватить все направления его деятельности. Применение теории организаций для сферы государственного и муниципального управления требуют серьезной адаптационной рабо­ты на уровне методологических научных исследований.

Таким образом, в настоящее время многие аспекты управле­ния социально-экономическим развитием муниципальных образований носят дискуссионный характер. Высказываются различные, а порой и взаимоисключающие точки зрения. Тем не менее их анализ дает основания для следующего вывода: потреб­ность в адаптации экономики муниципальных образований и эф­фективном их функционировании и развитии объективно обу­словливает необходимость постоянного обновления механизма управления территорией.

Что мы подразумеваем под термином «обновление управле­ния»?

Понятие «обновление» отражает наличие прогрессивной направленности изменений рассматриваемого объекта, их временную последовательность и преемственность. Оно как бы аккумулиру­ет в себе содержание категорий: становление, движение, разви­тие, устойчивость и изменчивость, качество и количество, целое, система, структура и ее элементы. На этом основании можно определить понятие «обновление управления», под которым под­разумевается процесс модернизации, реконструкции и замены отдельных звеньев, методов и инструментария системы управле­ния, с тем чтобы повысить ее действенность и эффективность. Такое обновление может быть частичным или комплексным. Как правило, оно должно осуществляться поэтапно. При этом могут существенно меняться организационная и кадровая струк­туры управления.

Особое теоретическое и практическое значение приобретает решение вопросов обновления регионального управления, орга­низующего главную сферу жизнедеятельности человека, — мате­риальное производство, где без использования созидательных организационно-экономических факторов, без коренных изме­нений в характере, содержании, условиях, в уровне использова­ния мотивов и стимулов, без организационных мероприятий, затрагивающих интересы каждого члена, преобразования будут носить разрушительный характер.

В настоящее время объективно возрастает значение обнов­ления форм регионального и государственного управления, по­вышения его эффективности. Соглашаясь с возможностью при­менения региональных экономических рычагов, стимулирующих прогрессивное развитие экономики предприятий, необходимо кардинально менять систему управления муниципальных обра­зований, регионов и страны в целом.

Региональное развитие подвержено воздействию целого ряда внешних и внутренних факторов. Это связано в первую очередь со сложной структурой экономики региона, с разноплановостью составляющих ее элементов, с социальной неоднородностью и множеством разнопорядковых экономических и социальных связей. Существенное влияние на структуру экономики и ее потенциал оказывают географические, территориальные, демографические, транспортные и другие особенности, существенным образом определяющие специфику экономики и региональную структуру управления.

Функционирование механизма обновления системы управле­ния на региональном уровне должно быть подчинено переводу со­циально-экономической сферы в режим устойчивого, а затем и динамичного развития с помощью разработок и проведения в жизнь специальных программ в стратегии регионального, муници­пального и местного управления. Главная цель постоянно дейст­вующего механизма обновления управления в этом процессе за­ключается в том, чтобы объединить инновационную деятельность, осуществляемую в отдельных «точках роста», в один организаци­онно оформленный управляемый процесс.

Что подразумевается под понятием «развитие» применительно к муниципальным образованиям? Известно, что развитие любого объекта — это особый вид изменений, отличающийся качествен­ными преобразованиями, приводящими к возникновению ново­го. Исходя из этого развитие муниципального образования мож­но представить как комплексный процесс качественных преобра­зований его экономической, социальной, пространственной, по­литической и духовной сфер, приводящий к изменениям условий жизни человека.

Социально-экономическое развитие территории — это объек­тивный процесс, происходящий как в самом регионе, так и в стра­не в целом под воздействием исторических, географических, ре­сурсных, демографических и других факторов. Одновременно это и субъективный процесс, происходящий под воздействием управлен­ческих мер в первую очередь со стороны региональной админист­рации, а также администрации федерального уровня.

Современное состояние регионов России определяется общим состоянием экономики страны, но у каждого региона есть и спе­цифические характеристики его социально-экономического со­стояния. Перед всеми регионами стоит задача выхода из кризиса и обеспечения устойчивого социально-экономического развития. Специфика кризиса отдельных регионов определяется как объективными факторами (спецификой положения региона в общественном разделении труда, отраслевой структурой, географическим положением, природными ресурсами), так и субъективными (методами регионального управления и стабильностью условий ведения бизнеса). Именно последние определяют актуальность постановки проблемы эффективного управления социально-эконо­мическим развитием территорий.

Своеобразие развития российских регионов в последние годы состоит в том, что в них проявляются разнонаправленные тенден­ции. С одной стороны, падал объем производства, прежде всего в обрабатывающей промышленности, старел и деградировал накоп­ленный производственный аппарат, увеличивалась доля добываю­щей промышленности, что в целом свидетельствует о негативных процессах деиндустриализации. В то же время развивалась сфера нематериального производства, рыночная инфраструктура, что го­ворит о позитивных тенденциях. В России после кризиса 1998 г. наблюдается позитивная динамика роста реального сектора.

Сегодня необходимо на основе новых научных идей, подхо­дов, механизмов, методов разработать инновационную концеп­цию управления, связанную с изменением содержания и струк­туры общественного развития.

В практику государственного и муниципального управления все больше проникают методы управления, оправдавшие себя на уровне основного производственного звена, прежде всего в ча­стном секторе. Это относится и к формированию временных рабочих групп, и к стратегическому планированию, и к делеги­рованию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и прие­мам управления. В практику регионального управления внедря­ются  современные  информационные  технологии,  управление развитием региона все в большей мере основывается на управленческих и финансовых нововведениях. Происходит постепен­ный переход от традиционной административной модели управ­ления, в которой главным было следование инструкциям, к но­вой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. При этом результатом становится не только высокая  эффективность на всех уровнях управления и в целом по региону, но и повышение уровня жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения, инфраструктуры.

Таким образом, концептуальные основы эффективного управления развитием региона неразрывно связаны с созданием усло­вий, обеспечивающих достойную жизнь человека, ее уровень и качество. Главный компонент социально-экономического разви­тия — это воспроизводство самого человека и создание всей ин­фраструктуры его жизнеобеспечения и жизнедеятельности.