2.1.1. Принципи і порядок фінансування бюджетних установ

Основним джерелом коштів бюджетних установ є державний бюджет, який об’єднує низку самостійних бюджетів: республіканський бюджет, бюджет Автономної Республіки Крим, а також місцеві бюджети, включаючи обласні, міські, районні, селищні та сільські бюджети. Виділення грошових коштів на видатки відповідно до затверджених кошторисів називається фінансуванням бюджетних установ.

Видатки окремої бюджетної установи фінансуються, як правило, з якого-небудь одного конкретного бюджету залежно від підпорядкованості установи, її територіального розміщення, народно-господарського значення і доцільності віднесення видатків на даний бюджет відповідно до економічних і соціальних задач держави.

Граничні розміри фінансування із бюджету на рік з розбивкою по кварталах передбачаються в річному розписі доходів і видатків відповідного бюджету, в кошторисах видатків бюджетних установ і називаються бюджетними асигнуваннями.

Фінансування бюджетних установ здійснюється на певних принципах.

По-перше, фінансування бюджетних установ є кошторисним і має плановий характер. Кошторис видатків на бюджетний рік — основний плановий документ установи. Кошти виділяються установі в міру виконання нею планових обсягів робіт з урахуванням раніше відпущених коштів. У разі невиконання установою плану по основних показниках діяльності обсяг коштів змен­шується. Не допускаються видатки, не передбачені кошторисом,
і перевищення видатків за кошторисом. Кошторис складається відповідно до постанов Уряду та інших нормативних актів, які регламентують умови і порядок кошторисного фінансування.

По-друге, найважливішим принципом бюджетного фінансування є обґрунтованість кошторису видатків за видами і напрямами бюджетних асигнувань, а також економічна доцільність і раціональність використання виділених коштів. Здійснення цього принципу забезпечується шляхом бюджетного нормування, розробки обґрунтованих норм видатків та їх суворого дотримання у фінансовій діяльності кожної установи. За допомогою бюджетного нормування досягається однаковий рівень задоволення потреб у фінансових ресурсах масових однотипних установ, обґрунтовується необхідна потреба у коштах і розширюються можливості контролю за доцільністю витрачання виділених асигнувань.

По-третє, суттєвою особливістю кошторисного фінансування є цільовий характер бюджетних асигнувань. Цільове призначення видатків забезпечується за допомогою єдиної бюджетної класифікації, яка групує всі асигнування бюджетних установ у зазначеному порядку розміщення окремих видатків. (Її буде розглянуто в розділі ІІІ.)

Кошти із бюджету надаються в розпорядження керівників міністерств, відомств, органів місцевих адміністрацій, керівників окремих установ. Зазначені керівники є розпорядниками коштів бюджету.

Залежно від обсягу прав, обов’язків розрізняють розпорядників коштів за державним бюджетом трьох ступенів — головні, другого ступеня та третього ступеня, а за місцевим бюджетом — двох ступенів — головні та третього ступеня. Такі відмінності кількості категорій розпорядників коштів за різними бюджетами залежать від кількості ланок управління.

Головними розпорядниками коштів (ГРК) є:

міністри і керівники інших центральних органів виконавчої влади — по державному бюджету;

керівники відділів обласних, міських, районних адміністрацій — по місцевих бюджетах. Головним розпорядником коштів надано право розподіляти бюджетні кошти між нижчими розпорядниками коштів (РК), а також витрачати їх на централізовані та інші заходи, на утримання апарату управління.

Розпорядниками коштів другого ступеня (РК ІІ ступеня) є керівники, які одержують кошти на видатки установи та розподіляють суму коштів, визначену ГРК для переказу безпосередньо підпорядкованим їм установам.

Розпорядниками коштів третього ступеня (РК ІІІ ступеня) є керівники, які отримують кошти тільки для безпосереднього витрачання.

Вищі розпорядники коштів здійснюють постійний контроль за правильністю використання підвідомчими установами бюджетних коштів, отримують від них звітність про здійснені видатки. Нижчі розпорядники коштів несуть відповідальність за використання бюджетних коштів перед вищими розпорядниками.

Фінансування бюджетних установ не є незмінним. Протягом останніх двох десятиліть воно здійснювалося за різними методами і формами. До кінця 90-х років бюджетні установи фінансувалися за двома методами: шляхом відкриття кредитів і шляхом перерахування коштів з поточного (основного) рахунка місцевого бюджету на поточні рахунки в установах банку. Шляхом відкриття кредитів здійснювалося фінансування на поточні видатки установ, які утримувалися за рахунок союзного і республіканських бюджетів. Установи, які утримувалися за рахунок бюджетів автономних республік і місцевих бюджетів, фінансувалися за другим методом.

Відкриття кредитів на фінансування видатків установ не супроводжувалося перерахуванням коштів з рахунків бюджетів на рахунки розпорядників кредитів, лише уточнювалися і повідомлялися суми, передбачені на видатки за рахунок бюджету, і надавалося право на отримання цих коштів з банку. Оскільки такий порядок можливий тільки в умовах стійкості і бездефіцитності державного бюджету, від цього методу довелося відмовитися.
З 1990 р. в установах галузей соціально-культурного комплексу почав впроваджуватися новий господарський механізм, який передбачав відміну кошторисного фінансування і перехід на фінансування за нормативами бюджетного чи галузевого фінансування, поєднання бюджетних і позабюджетних коштів. Кошти, отри­мані за рахунок різних джерел, створювали єдиний фонд фінансових коштів. Для зберігання як бюджетних, так і позабюджетних коштів в установах банку відкривався розрахунковий рахунок, а поточні рахунки по бюджету і позабюджетних коштах закривалися. Експеримент з впровадження бюджетного госпрозрахунку не виправдав себе на практиці і був відмінений.

Фінансування всіх бюджетних установ знову стало кошторисним, при цьому бюджетні кошти перераховувалися на поточні (бюджетні) рахунки, що відкривалися в установах банків.

У період становлення ринкової економіки утворилося багато комерційних банків, змінилися функції НБУ в частині виконання державного бюджету, в результаті облік і контроль за витрачанням бюджетних коштів значно погіршилися. Розпорошення бюджетних коштів по багатьох поточних рахунках, відсутність оперативної інформації на всіх рівнях виконання державного бюд­жету не давали змоги ефективно маневрувати і без того обмеженими коштами. Саме цим пояснюється становлення в Україні органів Державного казначейства.

Відповідно до Тимчасової інструкції про порядок касового ви­конання державного бюджету за видатками, затвердженої ГУДКУ від 21.03.97 за № 28, фінансування бюджетних установ, починаючи з 1997 р., здійснюється за двома формами (рис. 2.1, 2.2):

за відомчою структурою;

через органи Державного казначейства.

Основним джерелом коштів бюджетних установ є державний бюджет, який об’єднує низку самостійних бюджетів: республіканський бюджет, бюджет Автономної Республіки Крим, а також місцеві бюджети, включаючи обласні, міські, районні, селищні та сільські бюджети. Виділення грошових коштів на видатки відповідно до затверджених кошторисів називається фінансуванням бюджетних установ.

Видатки окремої бюджетної установи фінансуються, як правило, з якого-небудь одного конкретного бюджету залежно від підпорядкованості установи, її територіального розміщення, народно-господарського значення і доцільності віднесення видатків на даний бюджет відповідно до економічних і соціальних задач держави.

Граничні розміри фінансування із бюджету на рік з розбивкою по кварталах передбачаються в річному розписі доходів і видатків відповідного бюджету, в кошторисах видатків бюджетних установ і називаються бюджетними асигнуваннями.

Фінансування бюджетних установ здійснюється на певних принципах.

По-перше, фінансування бюджетних установ є кошторисним і має плановий характер. Кошторис видатків на бюджетний рік — основний плановий документ установи. Кошти виділяються установі в міру виконання нею планових обсягів робіт з урахуванням раніше відпущених коштів. У разі невиконання установою плану по основних показниках діяльності обсяг коштів змен­шується. Не допускаються видатки, не передбачені кошторисом,
і перевищення видатків за кошторисом. Кошторис складається відповідно до постанов Уряду та інших нормативних актів, які регламентують умови і порядок кошторисного фінансування.

По-друге, найважливішим принципом бюджетного фінансування є обґрунтованість кошторису видатків за видами і напрямами бюджетних асигнувань, а також економічна доцільність і раціональність використання виділених коштів. Здійснення цього принципу забезпечується шляхом бюджетного нормування, розробки обґрунтованих норм видатків та їх суворого дотримання у фінансовій діяльності кожної установи. За допомогою бюджетного нормування досягається однаковий рівень задоволення потреб у фінансових ресурсах масових однотипних установ, обґрунтовується необхідна потреба у коштах і розширюються можливості контролю за доцільністю витрачання виділених асигнувань.

По-третє, суттєвою особливістю кошторисного фінансування є цільовий характер бюджетних асигнувань. Цільове призначення видатків забезпечується за допомогою єдиної бюджетної класифікації, яка групує всі асигнування бюджетних установ у зазначеному порядку розміщення окремих видатків. (Її буде розглянуто в розділі ІІІ.)

Кошти із бюджету надаються в розпорядження керівників міністерств, відомств, органів місцевих адміністрацій, керівників окремих установ. Зазначені керівники є розпорядниками коштів бюджету.

Залежно від обсягу прав, обов’язків розрізняють розпорядників коштів за державним бюджетом трьох ступенів — головні, другого ступеня та третього ступеня, а за місцевим бюджетом — двох ступенів — головні та третього ступеня. Такі відмінності кількості категорій розпорядників коштів за різними бюджетами залежать від кількості ланок управління.

Головними розпорядниками коштів (ГРК) є:

міністри і керівники інших центральних органів виконавчої влади — по державному бюджету;

керівники відділів обласних, міських, районних адміністрацій — по місцевих бюджетах. Головним розпорядником коштів надано право розподіляти бюджетні кошти між нижчими розпорядниками коштів (РК), а також витрачати їх на централізовані та інші заходи, на утримання апарату управління.

Розпорядниками коштів другого ступеня (РК ІІ ступеня) є керівники, які одержують кошти на видатки установи та розподіляють суму коштів, визначену ГРК для переказу безпосередньо підпорядкованим їм установам.

Розпорядниками коштів третього ступеня (РК ІІІ ступеня) є керівники, які отримують кошти тільки для безпосереднього витрачання.

Вищі розпорядники коштів здійснюють постійний контроль за правильністю використання підвідомчими установами бюджетних коштів, отримують від них звітність про здійснені видатки. Нижчі розпорядники коштів несуть відповідальність за використання бюджетних коштів перед вищими розпорядниками.

Фінансування бюджетних установ не є незмінним. Протягом останніх двох десятиліть воно здійснювалося за різними методами і формами. До кінця 90-х років бюджетні установи фінансувалися за двома методами: шляхом відкриття кредитів і шляхом перерахування коштів з поточного (основного) рахунка місцевого бюджету на поточні рахунки в установах банку. Шляхом відкриття кредитів здійснювалося фінансування на поточні видатки установ, які утримувалися за рахунок союзного і республіканських бюджетів. Установи, які утримувалися за рахунок бюджетів автономних республік і місцевих бюджетів, фінансувалися за другим методом.

Відкриття кредитів на фінансування видатків установ не супроводжувалося перерахуванням коштів з рахунків бюджетів на рахунки розпорядників кредитів, лише уточнювалися і повідомлялися суми, передбачені на видатки за рахунок бюджету, і надавалося право на отримання цих коштів з банку. Оскільки такий порядок можливий тільки в умовах стійкості і бездефіцитності державного бюджету, від цього методу довелося відмовитися.
З 1990 р. в установах галузей соціально-культурного комплексу почав впроваджуватися новий господарський механізм, який передбачав відміну кошторисного фінансування і перехід на фінансування за нормативами бюджетного чи галузевого фінансування, поєднання бюджетних і позабюджетних коштів. Кошти, отри­мані за рахунок різних джерел, створювали єдиний фонд фінансових коштів. Для зберігання як бюджетних, так і позабюджетних коштів в установах банку відкривався розрахунковий рахунок, а поточні рахунки по бюджету і позабюджетних коштах закривалися. Експеримент з впровадження бюджетного госпрозрахунку не виправдав себе на практиці і був відмінений.

Фінансування всіх бюджетних установ знову стало кошторисним, при цьому бюджетні кошти перераховувалися на поточні (бюджетні) рахунки, що відкривалися в установах банків.

У період становлення ринкової економіки утворилося багато комерційних банків, змінилися функції НБУ в частині виконання державного бюджету, в результаті облік і контроль за витрачанням бюджетних коштів значно погіршилися. Розпорошення бюджетних коштів по багатьох поточних рахунках, відсутність оперативної інформації на всіх рівнях виконання державного бюд­жету не давали змоги ефективно маневрувати і без того обмеженими коштами. Саме цим пояснюється становлення в Україні органів Державного казначейства.

Відповідно до Тимчасової інструкції про порядок касового ви­конання державного бюджету за видатками, затвердженої ГУДКУ від 21.03.97 за № 28, фінансування бюджетних установ, починаючи з 1997 р., здійснюється за двома формами (рис. 2.1, 2.2):

за відомчою структурою;

через органи Державного казначейства.