§ 20. ВИДЫ ПРАВОВЫХ НОРМ

Разрешая при помощи права основную задачу своей внешней жизни, т. е. создавая равный, упорядоченный и справедливый общественный строй, люди выработали по­степенно три основных вида права, из которых каждый имеет свои особые черты и приспособлен к особой право­вой потребности. Эти виды суть: закон, правительствен­ное распоряжение и юридический обычай.

Законами называются правовые нормы, сознательно и нарочито придумываемые органами, учрежденными имен­но для создания права. Не следует думать, что новое по­ложительное право возникает только в деятельности за­конодательных органов. Дело в том, что органы правя­щие и применяющие право также имеют полномочие устанавливать новые правовые нормы; но только нормы, установленные ими, имеют лишь подчиненное и дополни­тельное значение и ограниченную сферу действия. Эти подчиненные и дополнительные нормы права или прямо придумываются и создаются правящими органами, или же получают только признание и словесную формулиров­ку применяющих органов, слагаясь среди людей в виде юридической привычки повседневного оборота. Правовые нормы, придуманные и созданные правящими органами, называются правительственными распоряжениями. Пра­вовые нормы, признанные и формулированные правоприменяющими органами, называются юридическими обыча­ями.

В наше время закон является важнейшим видом по­ложительного права. По общему правилу, закон имеет основное и руководящее значение по отношению к подчи­ненным нормам права. Это не всегда так было. В дале­кой древности общины людей управлялись не законами, а распоряжениями и обычаями, правовой характер кото­рых даже не всегда можно уловить и признать: распоря­жения были произвольны, они применялись неустойчиво, они не связывали самого повелителя; обычаи были про­сто более или менее устойчивыми привычками или нрава­ми, лишенными обязательной силы. Лишь постепенно лю­ди поняли необходимость таких норм, которые имели бы строго обязательное, устойчивое, одинаковое для всех со­держание; тогда появились писаные законы.

Каждый закон выражен непременно в устойчивых, не­изменных словах и фразах; неизменность их обеспечива­ется записью, а в наше время напечатанием. Каждый за­кон имеет строго определенный, устойчивый смысл, имеющий для всех одинаковое значение. Именно поэтому он как бы специально приспособлен к тому, чтобы поддер­живать в общежитии начало строгого равенства: равный для всех порядок, равную для всех подчиненность.

Закон не может быть ни изменен, ни отменен ни пра­вительственным распоряжением, ни нормою обычного права, но сам может отменить и изменить и то, и другое; он может быть отменен только другим законом, причем, пока он не отменен, новый закон, предписывающий об­ратное ему, не может быть издан. Иногда бывает так, что устаревший закон постепенно перестает применяться, а вместо него применяется более подходящая норма обычного права. Это не значит, однако, что закон этот отменен юридическим обычаем; он только перестал при­меняться, и это выражается в том, что отмена его всегда, рано или поздно, приходит в законодательном порядке.

Однако для того, чтобы закон получил обязательное значение, он должен быть издан в строго установленном порядке. Закон в образовании своем должен пройти че­рез четыре этапа: он должен быть предложен, обсужден, утвержден и обнародован. Для участия в каждом из этих этапов необходимо особое публичное полномочие.

Предложить закон, т. е. проявить законодательный почин (инициативу), не значит просто выяснить потреб­ность в нем, доказать его необходимость и составить про­ект реформы; все это может делать всякий, не нуждаясь в особом полномочии. Точно так же подать прошение (петицию) об издании закона не значит осуществить за­конодательную инициативу; в некоторых государствах не возбраняется представлять в народное собрание общие или даже всенародные просьбы о новых законах, однако и там различается подача петиции и законодательный почин. Петицию законодательный орган не обязан об­суждать в качестве законопроекта; он может оставить ее без внимания; если же он решит, что такой закон дейст­вительно нужен, то он должен сначала сам превратить петицию из народного прошения в законопроект, т. е. он сам должен осуществить законодательный почин. Если же предложат новый закон лица, имеющие право почи­на, — государь, или министры, или члены одной из зако­нодательных палат, — то обсуждение его обязательно: инициатива создает законопроект.

Точно так же под обсуждением законопроекта не сле­дует понимать те рассуждения о нем, которые ведутся устно — на собраниях, и письменно — в газетах, журна­лах и книгах. По общему правилу, в обсуждении законо­проекта могут участвовать только члены, законодатель­ных палат. Это обсуждение ведется в строго установлен­ном порядке, сначала в особых комиссиях, в которых нередко выслушиваются посторонние палате, но сведу­щие люди, а потом в общем собрании законодательной палаты, под руководством председателя и нередко в при­сутствии министров, делающих свои сообщения. Обсуж­дение делится на две основные стадии: сначала следует обмен мнений, в котором выясняется потребность в но­вом законе, его целесообразность и его словесная форму­лировка; потом происходит голосование законопроекта, в результате которого выясняется, сколько членов палаты стоит за превращение этого законопроекта в закон и сколько высказывается против. Законопроект, за который высказалось большинство голосов, считается принятым или одобренным этою палатою; в противном случае он считается отклоненным ею. В тех государствах, где зако­нодательные права принадлежат двум палатам*, законо­проект переходит из «нижней» палаты в «верхнюю» и там рассматривается в том же порядке. Обсуждение счи­тается законченным тогда, когда законопроект подвергся голосованию в обеих палатах; причем, если хотя бы одна из палат высказалась за отклонение и между нею и дру­гою палатою не удалось достигнуть соглашения, то зако­нопроект считается совсем отклоненным и дальнейшего движения не получает; если же он принят обеими пала­тами, то он считается «принятым» законопроектом и по­лучает дальнейшее движение.

Это движение состоит в том, что законопроект восхо­дит к главе государства (к монарху или президенту рес­публики) на утверждение (санкция законопроекта). Ни один законопроект, если он не одобрен палатами, не мо­жет быть представлен на утверждение главе государст­ва; в этом основная черта конституционного строя. Зато ни один законопроект не может стать законом без его утверждения; в этом основное право главы государства.

Это означает, что глава государства имеет полномочие утвердить или не утвердить одобренный палатами зако­нопроект. Право неутверждения называется правом «veto» (воспрещаю). Это полномочие имеет два вида: во всех монархиях (кроме Норвегии) монарх неутверждени­ем своим может положить конец законопроекту, и он не становится законом (veto резолютивное); в республиках же (и в Норвегии) неутвержденный законопроект воз­вращается в палаты для нового обсуждения, и если па­латы настаивают на своем решении, то глава государст­ва обязан уступить*.

Утвержденный законопроект есть уже новый закон. Однако он начинает применяться и создавать для под­данных новые полномочия, обязанности и запретности лишь после обнародования. По общему правилу, нередко устанавливаемому и в законах, никто не имеет права от­говариваться неведением обнародованного закона. Поэ­тому каждый закон до тех пор не получает силу обязате­льности, пока органам государства и подданным не будет дана возможность с ним ознакомиться. Для этого текст закона печатается (публикация, в России — первым де­партаментом Сената) и рассылается по почте государст­венным органам. В России закон становится обязательным к применению с того момента, как почта вручает органу официальное издание с текстом закона. Таковы этапы, через которые обязательно проходит каждый закон.

Правительственное распоряжение подобно закону в том отношении, что оно создается и издается органом го­сударственной власти; оно отличается от закона тем, что исходит не от законодательствующего, а от правящего и применяющего органа. Именно поэтому оно всегда оста­ется подчиненным закону. Правительственное распоря­жение может быть издано только лицом, имеющим соот­ветствующее публично-правовое полномочие, и притом только в пределах этого полномочия: оно может повеле­вать только низшим органам и тем гражданам, которые подчинены распоряжающемуся органу. Далее правитель­ственное распоряжение должно согласоваться с действу­ющими законами; оно не может ни противоречить им, ни отменять, ни изменять их, но только истолковывать и дополнить их, а также создавать на основании их правовые правила для отношений, непредусмотренных в законах.

Правительственное распоряжение не может быть за­менено законом потому, что правительству в его «свобод­ной» и «применяющей» деятельности необходимо иметь более быстроосуществимый, более подвижной и гибкий способ повелевать от лица государства; а между тем за­кон совершает свой путь долго и медленно, устанавлива­ет только общие правила, не входя в детали и не забо­тясь о приспособлении отвлеченного правила к частным явлениям жизни. Именно поэтому конституционный строй некоторых государств предоставляет главе госу­дарства особое полномочие издавать в случае крайней надобности, и притом во время перерыва в деятельности законодательных палат, так называемые «чрезвычайные указы», т. е. верховные правительственные распоряже­ния, временно заменяющие закон; такой указ должен быть, однако, внесен в законодательные палаты в виде законопроекта, и притом в самый непродолжительный срок; он теряет свою силу, если не будет внесен в этот срок, или если палаты отвергнут этот законопроект*.

Юридический обычай отличается от закона и от пра­вительственного распоряжения тем, что он не придумы­вается и не создается государственными органами, а то­лько облекается ими в слова, признается и применяется; он подобен административному распоряжению в своей подзаконности: юридический обычай (или, как его еще называют, обычное право) не может ни противоречить закону, ни отменять его, ни изменять, но только воспол­нять его, поскольку это вообще допущено законами дан­ной страны. Юридический обычай возникает вследствие того, что законы не в состоянии предусмотреть всех отно­шений и подчинить их своим велениям; людям часто при­ходится разбираться самим в своих отношениях и спо­рах, решать помимо суда и закона, кто прав и кто не­прав, что справедливо и что «неправильно», и действо­вать согласно своему «полюбовному» или «третейскому» решению. И вот, постепенно в сознании людей возникает уверенность, что «следует», или «полагается», или «пра­вильно» такое-то решение, а не иное. Однако это еще не юридический обычай, а бытовое обыкновение, условно заменяющее правовую норму (суррогат права). Юриди­ческий обычай возникает в тот момент, когда орган госу­дарства (напр., судья), применяя право, убеждается, что, во-первых, спорное отношение не предусмотрено за­коном, что, во-вторых, по свидетельству сведущих граж­дан, это отношение обыкновенно разрешается и уже мно­го раз разрешалось по такому-то, чаще всего устно сооб­щаемому правилу, и что, в-третьих, это правило не стоит в противоречии с действующими законами; убедившись во всем этом, судья облекает это правило в слова и при­знает его; с этого момента юридический обычай стано­вится правовою нормою и применяется к разрешению всех подобных споров. Отсюда уже ясно, что не всякий бытовой обычай может получить значение правовой нор­мы. В России выработка обычного права допускается то­лько в жизни крестьян и некоторых инородцев.

Понятно, какое великое значение имеют писаные за­коны в жизни народа и как важно сделать их общедос­тупными, облегчить каждому желающему ознакомление с ними. Из года в год, иногда из века в век накаплива­ются законы в каждом государстве и каждый закон на­верное переживает своего составителя. Отсюда возникает потребность не только в собрании всех действующих за­конов и расположении их в стройном порядке (такая об­работка законов называется инкорпорацией; примером ее является русский Свод Законов)22, но и в пересмотре на­копившихся законов с тем, чтобы устранить случайные внутренние противоречия, восполнить пробелы, исклю­чить одни нормы как устаревшие и изложить другие с большею ясностью (такая обработка законов представ­ляет из себя в сущности новый законодательный акт и называется кодификацией; примером ее являются Судеб­ные Уставы23 императора Александра II и Уголовное Уложение 1903 г.24). Понятно, что в инкорпорировании и кодифицировании наравне с законом нуждаются и пра­вительственные распоряжения и юридические обычаи.

Разрешая при помощи права основную задачу своей внешней жизни, т. е. создавая равный, упорядоченный и справедливый общественный строй, люди выработали по­степенно три основных вида права, из которых каждый имеет свои особые черты и приспособлен к особой право­вой потребности. Эти виды суть: закон, правительствен­ное распоряжение и юридический обычай.

Законами называются правовые нормы, сознательно и нарочито придумываемые органами, учрежденными имен­но для создания права. Не следует думать, что новое по­ложительное право возникает только в деятельности за­конодательных органов. Дело в том, что органы правя­щие и применяющие право также имеют полномочие устанавливать новые правовые нормы; но только нормы, установленные ими, имеют лишь подчиненное и дополни­тельное значение и ограниченную сферу действия. Эти подчиненные и дополнительные нормы права или прямо придумываются и создаются правящими органами, или же получают только признание и словесную формулиров­ку применяющих органов, слагаясь среди людей в виде юридической привычки повседневного оборота. Правовые нормы, придуманные и созданные правящими органами, называются правительственными распоряжениями. Пра­вовые нормы, признанные и формулированные правоприменяющими органами, называются юридическими обыча­ями.

В наше время закон является важнейшим видом по­ложительного права. По общему правилу, закон имеет основное и руководящее значение по отношению к подчи­ненным нормам права. Это не всегда так было. В дале­кой древности общины людей управлялись не законами, а распоряжениями и обычаями, правовой характер кото­рых даже не всегда можно уловить и признать: распоря­жения были произвольны, они применялись неустойчиво, они не связывали самого повелителя; обычаи были про­сто более или менее устойчивыми привычками или нрава­ми, лишенными обязательной силы. Лишь постепенно лю­ди поняли необходимость таких норм, которые имели бы строго обязательное, устойчивое, одинаковое для всех со­держание; тогда появились писаные законы.

Каждый закон выражен непременно в устойчивых, не­изменных словах и фразах; неизменность их обеспечива­ется записью, а в наше время напечатанием. Каждый за­кон имеет строго определенный, устойчивый смысл, имеющий для всех одинаковое значение. Именно поэтому он как бы специально приспособлен к тому, чтобы поддер­живать в общежитии начало строгого равенства: равный для всех порядок, равную для всех подчиненность.

Закон не может быть ни изменен, ни отменен ни пра­вительственным распоряжением, ни нормою обычного права, но сам может отменить и изменить и то, и другое; он может быть отменен только другим законом, причем, пока он не отменен, новый закон, предписывающий об­ратное ему, не может быть издан. Иногда бывает так, что устаревший закон постепенно перестает применяться, а вместо него применяется более подходящая норма обычного права. Это не значит, однако, что закон этот отменен юридическим обычаем; он только перестал при­меняться, и это выражается в том, что отмена его всегда, рано или поздно, приходит в законодательном порядке.

Однако для того, чтобы закон получил обязательное значение, он должен быть издан в строго установленном порядке. Закон в образовании своем должен пройти че­рез четыре этапа: он должен быть предложен, обсужден, утвержден и обнародован. Для участия в каждом из этих этапов необходимо особое публичное полномочие.

Предложить закон, т. е. проявить законодательный почин (инициативу), не значит просто выяснить потреб­ность в нем, доказать его необходимость и составить про­ект реформы; все это может делать всякий, не нуждаясь в особом полномочии. Точно так же подать прошение (петицию) об издании закона не значит осуществить за­конодательную инициативу; в некоторых государствах не возбраняется представлять в народное собрание общие или даже всенародные просьбы о новых законах, однако и там различается подача петиции и законодательный почин. Петицию законодательный орган не обязан об­суждать в качестве законопроекта; он может оставить ее без внимания; если же он решит, что такой закон дейст­вительно нужен, то он должен сначала сам превратить петицию из народного прошения в законопроект, т. е. он сам должен осуществить законодательный почин. Если же предложат новый закон лица, имеющие право почи­на, — государь, или министры, или члены одной из зако­нодательных палат, — то обсуждение его обязательно: инициатива создает законопроект.

Точно так же под обсуждением законопроекта не сле­дует понимать те рассуждения о нем, которые ведутся устно — на собраниях, и письменно — в газетах, журна­лах и книгах. По общему правилу, в обсуждении законо­проекта могут участвовать только члены, законодатель­ных палат. Это обсуждение ведется в строго установлен­ном порядке, сначала в особых комиссиях, в которых нередко выслушиваются посторонние палате, но сведу­щие люди, а потом в общем собрании законодательной палаты, под руководством председателя и нередко в при­сутствии министров, делающих свои сообщения. Обсуж­дение делится на две основные стадии: сначала следует обмен мнений, в котором выясняется потребность в но­вом законе, его целесообразность и его словесная форму­лировка; потом происходит голосование законопроекта, в результате которого выясняется, сколько членов палаты стоит за превращение этого законопроекта в закон и сколько высказывается против. Законопроект, за который высказалось большинство голосов, считается принятым или одобренным этою палатою; в противном случае он считается отклоненным ею. В тех государствах, где зако­нодательные права принадлежат двум палатам*, законо­проект переходит из «нижней» палаты в «верхнюю» и там рассматривается в том же порядке. Обсуждение счи­тается законченным тогда, когда законопроект подвергся голосованию в обеих палатах; причем, если хотя бы одна из палат высказалась за отклонение и между нею и дру­гою палатою не удалось достигнуть соглашения, то зако­нопроект считается совсем отклоненным и дальнейшего движения не получает; если же он принят обеими пала­тами, то он считается «принятым» законопроектом и по­лучает дальнейшее движение.

Это движение состоит в том, что законопроект восхо­дит к главе государства (к монарху или президенту рес­публики) на утверждение (санкция законопроекта). Ни один законопроект, если он не одобрен палатами, не мо­жет быть представлен на утверждение главе государст­ва; в этом основная черта конституционного строя. Зато ни один законопроект не может стать законом без его утверждения; в этом основное право главы государства.

Это означает, что глава государства имеет полномочие утвердить или не утвердить одобренный палатами зако­нопроект. Право неутверждения называется правом «veto» (воспрещаю). Это полномочие имеет два вида: во всех монархиях (кроме Норвегии) монарх неутверждени­ем своим может положить конец законопроекту, и он не становится законом (veto резолютивное); в республиках же (и в Норвегии) неутвержденный законопроект воз­вращается в палаты для нового обсуждения, и если па­латы настаивают на своем решении, то глава государст­ва обязан уступить*.

Утвержденный законопроект есть уже новый закон. Однако он начинает применяться и создавать для под­данных новые полномочия, обязанности и запретности лишь после обнародования. По общему правилу, нередко устанавливаемому и в законах, никто не имеет права от­говариваться неведением обнародованного закона. Поэ­тому каждый закон до тех пор не получает силу обязате­льности, пока органам государства и подданным не будет дана возможность с ним ознакомиться. Для этого текст закона печатается (публикация, в России — первым де­партаментом Сената) и рассылается по почте государст­венным органам. В России закон становится обязательным к применению с того момента, как почта вручает органу официальное издание с текстом закона. Таковы этапы, через которые обязательно проходит каждый закон.

Правительственное распоряжение подобно закону в том отношении, что оно создается и издается органом го­сударственной власти; оно отличается от закона тем, что исходит не от законодательствующего, а от правящего и применяющего органа. Именно поэтому оно всегда оста­ется подчиненным закону. Правительственное распоря­жение может быть издано только лицом, имеющим соот­ветствующее публично-правовое полномочие, и притом только в пределах этого полномочия: оно может повеле­вать только низшим органам и тем гражданам, которые подчинены распоряжающемуся органу. Далее правитель­ственное распоряжение должно согласоваться с действу­ющими законами; оно не может ни противоречить им, ни отменять, ни изменять их, но только истолковывать и дополнить их, а также создавать на основании их правовые правила для отношений, непредусмотренных в законах.

Правительственное распоряжение не может быть за­менено законом потому, что правительству в его «свобод­ной» и «применяющей» деятельности необходимо иметь более быстроосуществимый, более подвижной и гибкий способ повелевать от лица государства; а между тем за­кон совершает свой путь долго и медленно, устанавлива­ет только общие правила, не входя в детали и не забо­тясь о приспособлении отвлеченного правила к частным явлениям жизни. Именно поэтому конституционный строй некоторых государств предоставляет главе госу­дарства особое полномочие издавать в случае крайней надобности, и притом во время перерыва в деятельности законодательных палат, так называемые «чрезвычайные указы», т. е. верховные правительственные распоряже­ния, временно заменяющие закон; такой указ должен быть, однако, внесен в законодательные палаты в виде законопроекта, и притом в самый непродолжительный срок; он теряет свою силу, если не будет внесен в этот срок, или если палаты отвергнут этот законопроект*.

Юридический обычай отличается от закона и от пра­вительственного распоряжения тем, что он не придумы­вается и не создается государственными органами, а то­лько облекается ими в слова, признается и применяется; он подобен административному распоряжению в своей подзаконности: юридический обычай (или, как его еще называют, обычное право) не может ни противоречить закону, ни отменять его, ни изменять, но только воспол­нять его, поскольку это вообще допущено законами дан­ной страны. Юридический обычай возникает вследствие того, что законы не в состоянии предусмотреть всех отно­шений и подчинить их своим велениям; людям часто при­ходится разбираться самим в своих отношениях и спо­рах, решать помимо суда и закона, кто прав и кто не­прав, что справедливо и что «неправильно», и действо­вать согласно своему «полюбовному» или «третейскому» решению. И вот, постепенно в сознании людей возникает уверенность, что «следует», или «полагается», или «пра­вильно» такое-то решение, а не иное. Однако это еще не юридический обычай, а бытовое обыкновение, условно заменяющее правовую норму (суррогат права). Юриди­ческий обычай возникает в тот момент, когда орган госу­дарства (напр., судья), применяя право, убеждается, что, во-первых, спорное отношение не предусмотрено за­коном, что, во-вторых, по свидетельству сведущих граж­дан, это отношение обыкновенно разрешается и уже мно­го раз разрешалось по такому-то, чаще всего устно сооб­щаемому правилу, и что, в-третьих, это правило не стоит в противоречии с действующими законами; убедившись во всем этом, судья облекает это правило в слова и при­знает его; с этого момента юридический обычай стано­вится правовою нормою и применяется к разрешению всех подобных споров. Отсюда уже ясно, что не всякий бытовой обычай может получить значение правовой нор­мы. В России выработка обычного права допускается то­лько в жизни крестьян и некоторых инородцев.

Понятно, какое великое значение имеют писаные за­коны в жизни народа и как важно сделать их общедос­тупными, облегчить каждому желающему ознакомление с ними. Из года в год, иногда из века в век накаплива­ются законы в каждом государстве и каждый закон на­верное переживает своего составителя. Отсюда возникает потребность не только в собрании всех действующих за­конов и расположении их в стройном порядке (такая об­работка законов называется инкорпорацией; примером ее является русский Свод Законов)22, но и в пересмотре на­копившихся законов с тем, чтобы устранить случайные внутренние противоречия, восполнить пробелы, исклю­чить одни нормы как устаревшие и изложить другие с большею ясностью (такая обработка законов представ­ляет из себя в сущности новый законодательный акт и называется кодификацией; примером ее являются Судеб­ные Уставы23 императора Александра II и Уголовное Уложение 1903 г.24). Понятно, что в инкорпорировании и кодифицировании наравне с законом нуждаются и пра­вительственные распоряжения и юридические обычаи.