14.1. Государственно-частные партнерства и их роль в экономике

Развитие венчурного бизнеса является одним из ключевых факторов инновационной активности в стране. Его нацеленность на быстрорастущие компании, преимущественно в инновационном секторе экономики, а также присущие этому виду инвестиционной активности достоинства (готовность к риску, гибкость, мобильность, учредительский подход к финансированию) вызывают интерес к этой индустрии со стороны государства. Развитие венчурного бизнеса рассматривается в большинстве стран как важный фактор инновационной политики.

Для венчурных инвесторов участие и поддержка государства представляются важным фактором повышения жизнеспособности и привлекательности инвестиций.

Механизмом кооперации государства и частных инвесторов при осуществлении крупномасштабных или приоритетных инвестиций, широкораспространенным в зарубежной практике и использующимся в России, выступает государственно-частное партнерство (Public Private Partnership, РРР).

Государственно-частное партнерство (далее – ГЧП) – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей (от промышленности и НИОКР до сферы услуг). В соответствии с Законом Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах (с изменениями на 10 апреля 2008 г.)» государственно-частное партнерство – это взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо с действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. Правовая база для существования ГЧП в России заложена в 2005 г., когда был принят Федеральный закон «О концессионных соглашениях» [Федеральный закон, 2005–2009 гг.].

Не вдаваясь в особенности типов и видов ГЧП, выделим основные функции государства и частных инвесторов в этом инвестиционном механизме (табл. 14.1) [Public/Private…, 2000].

Выбор формы партнерства с участием частного капитала зависит от целей, поставленных государством. При этом окончательная форма партнерства может определяться в зависимости от:

– желаемого распределения инвестиционных рисков;

– требуемого опыта для организации необходимых для партнерства контрактных отношений;

– определения плательщиков за услуги объекта и последствий выбранной формы для них.

С начала 1990-х гг. в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, по данным Всемирного Банка, было удачно выполнено 2,7 млн. проектов по механизму ГЧП, которые позволили привлечь более 60 млрд. долл. США [Лопес-Коралл, 2004]. Позитивные результаты проектов связаны с более низкими затратами на инвестиции и с более низкой стоимостью оказываемых общественных услуг. Устойчивость этих преимуществ с учетом накопленного опыта реализации проектов ГЧП можно считать доказанной.

Процесс управления проектом ГЧП включает в себя решение ряда задач.

1. Выбор формы ГЧП (т. е. определение объема работ, которые государство планирует передать инвестору).

2. Разделение ответственности и рисков между сторонами соглашения (разработка матрица рисков).

3. Определение структуры финансирования проекта.

4. Определение механизма оплаты концессионеру.

5. Разработка конкурсной документации и проведение конкурса на присуждение концессионного соглашения.

Распределение рисков – центральная задача составителей концессионного соглашения. При их реализации правовые отношения должны обеспечить следующее:

– четкое определение требований к качеству и количеству услуг;

– регулирование процедур оказания дополнительных или модифицированных услуг;

– проработку адекватных форм участия государства в планировании и реализации проекта (например, путем создания консультационных советов).

Связанные с проектом риски должен нести тот партнер, который в состоянии наилучшим образом контролировать их и управлять ими. Это создает стимул для эффективного распределения доходов от проекта. Под углом зрения издержек неэффективно перекладывать все риски на частного партнера; прежде всего это касается рисков, на уровень которых непосредственно воздействует государственная политика. Определение границ и детальное распределение доходов и рисков при ГЧП могут варьироваться в зависимости от сектора экономики, состояния и формы рынка и местных рамочных условий.

Таким образом, ГЧП рассматривается как концепция, позволяющая, с одной стороны, избавить государство от специфических рисков, связанных с выполнением проектов, но, с другой стороны, не снимающая с государства ответственность за успешность реализации проекта. Поэтому на государство возлагаются функция контроля над деятельностью частного инвестора и функция гаранта положительного результата для частного инвестора. Чем большее значение имеет общественная услуга, тем ниже рыночные риски, связанные с ее оказанием, и тем выше потребности в государственном регулировании.

Развитие венчурного бизнеса является одним из ключевых факторов инновационной активности в стране. Его нацеленность на быстрорастущие компании, преимущественно в инновационном секторе экономики, а также присущие этому виду инвестиционной активности достоинства (готовность к риску, гибкость, мобильность, учредительский подход к финансированию) вызывают интерес к этой индустрии со стороны государства. Развитие венчурного бизнеса рассматривается в большинстве стран как важный фактор инновационной политики.

Для венчурных инвесторов участие и поддержка государства представляются важным фактором повышения жизнеспособности и привлекательности инвестиций.

Механизмом кооперации государства и частных инвесторов при осуществлении крупномасштабных или приоритетных инвестиций, широкораспространенным в зарубежной практике и использующимся в России, выступает государственно-частное партнерство (Public Private Partnership, РРР).

Государственно-частное партнерство (далее – ГЧП) – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей (от промышленности и НИОКР до сферы услуг). В соответствии с Законом Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах (с изменениями на 10 апреля 2008 г.)» государственно-частное партнерство – это взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо с действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. Правовая база для существования ГЧП в России заложена в 2005 г., когда был принят Федеральный закон «О концессионных соглашениях» [Федеральный закон, 2005–2009 гг.].

Не вдаваясь в особенности типов и видов ГЧП, выделим основные функции государства и частных инвесторов в этом инвестиционном механизме (табл. 14.1) [Public/Private…, 2000].

Выбор формы партнерства с участием частного капитала зависит от целей, поставленных государством. При этом окончательная форма партнерства может определяться в зависимости от:

– желаемого распределения инвестиционных рисков;

– требуемого опыта для организации необходимых для партнерства контрактных отношений;

– определения плательщиков за услуги объекта и последствий выбранной формы для них.

С начала 1990-х гг. в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, по данным Всемирного Банка, было удачно выполнено 2,7 млн. проектов по механизму ГЧП, которые позволили привлечь более 60 млрд. долл. США [Лопес-Коралл, 2004]. Позитивные результаты проектов связаны с более низкими затратами на инвестиции и с более низкой стоимостью оказываемых общественных услуг. Устойчивость этих преимуществ с учетом накопленного опыта реализации проектов ГЧП можно считать доказанной.

Процесс управления проектом ГЧП включает в себя решение ряда задач.

1. Выбор формы ГЧП (т. е. определение объема работ, которые государство планирует передать инвестору).

2. Разделение ответственности и рисков между сторонами соглашения (разработка матрица рисков).

3. Определение структуры финансирования проекта.

4. Определение механизма оплаты концессионеру.

5. Разработка конкурсной документации и проведение конкурса на присуждение концессионного соглашения.

Распределение рисков – центральная задача составителей концессионного соглашения. При их реализации правовые отношения должны обеспечить следующее:

– четкое определение требований к качеству и количеству услуг;

– регулирование процедур оказания дополнительных или модифицированных услуг;

– проработку адекватных форм участия государства в планировании и реализации проекта (например, путем создания консультационных советов).

Связанные с проектом риски должен нести тот партнер, который в состоянии наилучшим образом контролировать их и управлять ими. Это создает стимул для эффективного распределения доходов от проекта. Под углом зрения издержек неэффективно перекладывать все риски на частного партнера; прежде всего это касается рисков, на уровень которых непосредственно воздействует государственная политика. Определение границ и детальное распределение доходов и рисков при ГЧП могут варьироваться в зависимости от сектора экономики, состояния и формы рынка и местных рамочных условий.

Таким образом, ГЧП рассматривается как концепция, позволяющая, с одной стороны, избавить государство от специфических рисков, связанных с выполнением проектов, но, с другой стороны, не снимающая с государства ответственность за успешность реализации проекта. Поэтому на государство возлагаются функция контроля над деятельностью частного инвестора и функция гаранта положительного результата для частного инвестора. Чем большее значение имеет общественная услуга, тем ниже рыночные риски, связанные с ее оказанием, и тем выше потребности в государственном регулировании.