6.4. Горизонтальное и вертикальное выравнивание в Российской Федерации

К оглавлению 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65

Принцип вертикальной сбалансированности действует как в отношении к вышестоящему уровню бюджета, так и в отношении к региональным и местным бюджетам. С одной стороны, центральное правительство обязано, в случае недостаточности доходов нижестоящего бюджета для финансирования закрепленных за ним услуг, предоставить ему недостающие бюджетные ресурсы. С другой стороны, вертикальная сбалансированность предполагает выравнивание финансовых возможностей всех уровней власти путем их долевого участия в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Таким образом, под целью вертикального бюджетного выравнивания понимается обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти.[45]

Вертикальное выравнивание не может решить всех проблем бюджетной сбалансированности. Даже если доходы территории покрывают совокупный объем расходов ее бюджета, между бюджетами территорий и районов одного уровня могут сохраняться различия, дифференцирующие бюджетные возможности регионов и муниципалитетов по финансированию своих обязательств. Подушевая бюджетная обеспеченность регионов (к среднероссийскому уровню) до и после предоставления средств из Федерального фонда поддержки регионов представлена в табл. 6.21.

Таблица 6.21

Подушевая бюджетная обеспеченность в 2001—2003 гг.[46]

Для уменьшения горизонтальных диспропорций, вызванных различием объема социально необходимых расходов между богатыми и бедными регионами (районами), должно использоваться горизонтальное выравнивание.

В 1992—1993 гг. финасовая помощь субъектам Российской Федерации предоставлялась на основе индивидуального согласования нормативов отчислений от федеральных налогов (главным образом НДС) и прямых дотаций и субвенций различных видов. С 1994 г. «общая» часть финасовой помощи распределялась через федеральный Фонд финансовой поддержки регионов на основе единых критериев, однако роль неформализованных каналов по-прежнему оставалась чрезмерно высокой. Финансовая помощь субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в 1992—1997 гг. показана в табл. 6.22.

Таблица 6.22

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в 1992—1997 гг., % к ВВП

Что касается бюджетного выравнивания внутри субъектов Российской Федерации, то финансовая помощь местным бюджетам распределялась либо на индивидуальной основе, либо по формуле, заимствованной у федеральных властей. При этом зависимость муниципальных образований (особенно районов, поселков и сельских поселений) от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов заметно выше, чем зависимость субъектов Федерации от поступлений из федерального бюджета. Доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в общих доходах региональных и местных бюджетов в 1992—1996 гг. показана в табл. 6.23.

Таблица 6.23

Доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в общих доходах региональных и местных бюджетов в 1992—1996 гг., %

Фактически в России под горизонтальным выравниванием понимается не перераспределение поступлений от конкретных налогов на уровне регионов (например, как НДС в Германии), а централизованное перераспределение средств специальных фондов, сформированных в том числе и за счет налоговых поступлений (например, Федеральный фонд финансовой поддержки регионов).

Так, в 2007 г. 12% всех государственных федеральных расходов – межбюджетные трансферты (рис. 6.1).

Рис. 6.1. Структура расходных обязательств Российской Федерации в 2007 г.[47]

Целью горизонтального выравнивания является обеспечение единого стандартного потребления государственных услуг. Однако если в западной практике этот единый уровень потребления достигается перераспределением конкретных налогов на одном бюджетном уровне в рамках горизонтального выравнивания, то в России этот процесс идет «сверху», его фактическим результатом является лишь частичное устранение дисбаланса расходных и доходных полномочий территорий, но никак не выравнивание уровня потребления и стоимости общественных услуг в различных регионах.

Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их понимании как системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. В этом случае, во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) – получатели грантов (бюджетных пособий); во-вторых, большое значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводимость); в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений. Органы власти (федеральные, региональные и местные) при правильной трактовке сущности межбюджетных отношений выступают лишь как посредники между государством и членами общества (физическими лицами, гражданами) по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства.[48]

В Российской Федерации в настоящее время используются следующие методы бюджетного выравнивания:

– субвенции – безвозмездное целевое финансирование расходов нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих бюджетов;

– дотации – безвозмездное нецелевое выделение средств для покрытия дефицита нижестоящего бюджета;

– взаимозачеты – выделение средств нижестоящим бюджетам на покрытие расходов, связанных с передачей им расходных функций по решению центрального Правительства РФ; ссуды вышестоящих бюджетов;

– трансферты – оказание финансовой помощи за счет средств Фонда финансовой поддержки регионов.

Стандартные формы финансовой поддержки территорий, такие как дотации, субвенции, субсидии и трансферты, распределяемые по вертикали бюджетной системы государства, включены в систему горизонтального выравнивания.

В официальной российской терминологии понятие «трансферты» далеко не всегда используется в смысле «передачи средств из одного бюджета в другой». Так, в БК РФ термин «трансферты» встречается всего четыре раза и все четыре раза речь идет о трансфертах населению. Там, где идет речь о межбюджетных трансфертах, в БК РФ используется термин «ассигнования другим уровням власти». Так, из форм расходов бюджетов, перечисленных в ст. 69 БК РФ, к межбюджетным трансфертам относятся:

– трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

– ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

– ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

– дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам.

Четкой грани между этими четырьмя формами расходов нет. Так, трансферты, передаваемые начиная с 2001 г. регионам из федерального бюджета (из Фонда компенсаций) на выплату детских пособий, можно считать, во-первых, трансфертами населению, поскольку они предназначены именно для выплат населению; во-вторых, ассигнованиями на осуществление отдельных государственных полномочий, поскольку выплата детских пособий является государственным полномочием, переданным на субфедеральный уровень; в-третьих, ассигнованиями на компенсацию дополнительных расходов, поскольку в связи с передачей государственного полномочия (выплаты детских пособий) у регионов возрасли расходы; в-четвертых, поскольку эти трансферты носят целевой характер, то согласно терминологии БК РФ они могут считаться субвенциями.

В ряде субъектов Российской Федерации установленные федеральными законами обязательные выплаты населению (в частности, детские пособия) производятся не из местных бюджетов, а из бюджетов субъекта Российской Федерации, при этом средства на эти цели предоставляются из федерального бюджета. Трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований органам государственной власти субъектов Российской Федерации, также являются одной из допустимых форм расходов федерального бюджета, хотя эта форма расходов и не упомянута в ст. 69 БК РФ.

В Российской Федерации к этой категории трансфертов относятся субвенции регионам на исполнение важнейших социальных законов – законов о детях, ветеранах, инвалидах, военнослужащих и некоторых других. Логика всех изменений в законодательстве состоит в том, что уровень власти, устанавливающий расходные обязательства, должен их финансово обеспечивать либо непосредственно за счет средств своего бюджета, если это входит в его полномочия, либо передавая субвенции нижестоящим органам власти в рамках схемы делегированных полномочий. Разграничение расходных обязательств по различным бюджетным уровням представлено в табл. 6.24.

Таблица 6.24

Разграничение расходных обязательств

Уровень власти в двух средних столбцах табл. 6.24 совпадает. Ранее все было наоборот: Российская Федерация устанавливала обязательства, а финансовое обеспечение возлагалось на субъекты Российской Федерации, на муниципалитеты. В такой ситуации совершенно не понятно, кто за что отвечает и кому предъявлять иски. Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации““ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (с изм. от 29.11., 21.12, 29.12, 30.12.2004, 01.04, 09.05, 30.06, 18.07, 27.09, 31.12.2005, 10.01, 06.03, 13.03, 03.06, 06.07.2006) (так называемый Большой закон о внесении изменений во все отраслевое законодательство) устранил эту ситуацию[49] . Он привел разграничение обязательств в соответствие с этими тремя базовыми схемами: либо федерация вообще не вмешивается в установление обязательств субъектов и муниципалитетов, и они делают это сами, либо делает это рамочно, т. е. определяет, что такое обязательство существует, и его необходимо выполнять. Либо возможна самая последняя схема, когда обязательства можно делегировать, но тогда уже надо находить средства в бюджете и передавать их в виде субвенций нижестоящим органам власти. Роль субъектов Российской Федерации растет, идет децентрализация нормативно-правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку это ключевое звено государственного управления, государственной власти. Сюда смещаются и финансовые обязательства, но смещаются не с федерального уровня, а с уровня муниципалитетов. Муниципалитеты до сих пор выполняли квазигосударственные функции. Они несли такую нагрузку по выплате социальных пособий, заработных плат учителям и т. д., какую в принципе не обязаны нести. Это не вопрос местного значения, это вопрос государственной политики. Будет происходить и перемещение бюджетных ресурсов с уровня муниципалитетов на уровень субъектов Российской Федерации, но при существенном сокращении расходных обязательств местных органов власти.

Необходимо создание у регионов стимулов к проведению политики, отвечающей интересам центра. Речь идет о трансфертах, занимающих промежуточное положение между целевыми и нецелевыми: эти трансферты выделяются на определенные цели, но цели сформулированы так широко, что у регионов остается достаточно много свободы, чтобы выбрать собственные подходы и решения в заданных широких рамках. При этом такие трансферты предоставляются не всем регионам, а только тем, которые согласятся выполнить определенные условия. Впрочем, за эти усилия полагается обычно настолько привлекательное вознаграждение, что отказавшихся выполнить условия практически не бывает.

Речь идет о так называемых зеркальных грантах, или о трансфертах, предоставляемых регионам на условиях софинансирования каких-либо проектов. Термин «на условиях софинансирования» напоминает термин «на долевой основе» – так сказано в БК РФ о субсидиях – целевых трансфертах, предоставляемых на долевой основе. Однако никаких указаний о том, что такое «на долевой основе», БК РФ не содержит, а на практике термин «субсидия» используется в тех случаях, когда передаваемого трансферта заведомо не хватает для покрытия необходимых расходов.

Условия получения «зеркальных» грантов обычно формулируются так: на каждый рубль, израсходованный регионом на определенную, заранее оговоренную цель, федеральный бюджет добавляет такую же сумму или сумму, взятую с некоторым коэффициентом (заранее оговариваемым). При этом все средства, переданные в форме «зеркального гранта», должны быть израсходованы на ту же цель. Экономический эффект от предоставления подобных трансфертов заключается в том, что для региона становится «дешевле» решать определенные задачи. Например, зеркальные гранты часто выделяются на поддержку школьного образования. Если регион решит вложить свои средства в строительство школы, то достаточно израсходовать на эти цели только половину требуемой суммы, и федеральное правительство доплатит вторую половину. Школа, таким образом, обойдется региону вдвое дешевле, чем без трансферта.

Недостатком таких трансфертов является то, что они делают некоторые виды расходов для регионов более дешевыми, а следовательно, более привлекательными, чем другие, что может приводить к различным перекосам, связанным с потерей ценовых ориентиров, и снижению эффективности бюджетных расходов. Допустим, например, что зеркальные гранты (доплата из федерального бюджета производится в отношении 1:1) предоставляются регионам, решившим построить новые школьные здания. Такое строительство обойдется регионам-участникам вдвое дешевле, чем обычно, хотя для всей бюджетной системы в целом стоимость строительства останется прежней. Для некоторых регионов при этом строительство новой школы может стать более привлекательным вложением средств, чем просто проведение очередного ремонта или покупка новых учебных пособий, хотя с точки зрения эффективности образования покупка новых учебных пособий или школьного оборудования могла быть важнее строительства нового здания.

В России «зеркальные гранты» пока не используются, хотя ситуации, порождающие подобные «ложные стимулы», возникают достаточно часто. Речь идет о достаточно распространенной практике софинансирования бюджетных функций, когда, например, расходы на содержание школ финансируются из местных бюджетов, а заработная плата учителям – из регионального. Фактически возникает ситуация подобная той, что была описана ранее: услуги учителей для местных бюджетов оказываются бесплатными или почти бесплатными, поэтому возможно «перепотребление» этого фактора – отказ от укрупнения школ, отказ от перехода на новые технологии школьного образования в пользу сохранения имеющейся численности учителей, хотя, возможно, в ущерб качеству образования.

Все это показывает, насколько трудно бывает выстроить условия зеркального гранта таким образом, чтобы у регионов не возникало ложных стимулов. Кроме того, практика стран, где накоплен большой опыт применения зеркальных грантов, показывает, что в ряде случаев бывает трудно организовать проверку исполнения регионами условий, и, следовательно, нет никаких гарантий, что подобный трансферт действительно стимулирует регионы следовать федеральным задачам. Тем не менее, несмотря на все трудности, именно целевые «зеркальные гранты» получили наибольшее распространение в мире, и, по-видимому, в самом ближайшем будущем опыт их применения появится и у России.

Среди других ситуаций, когда возникает необходимость в межбюджетных трансфертах или когда они используются, отметим компенсацию расходов региональных бюджетов, авансировавших свои средства на выполнение федеральных мандатов. В российской бюджетной практике подобные «компенсации» иногда проводятся в форме «взаимных зачетов». Примерами могут служить компенсации расходов регионов на финансирование детских пособий, расходов на приобретение жилья для некоторых категорий государственных служащих и т. д. В западной практике трансферты в виде компенсации также достаточно широко распространены.

Существует еще и такая форма межбюдженых трансфертов, не вписывающаяся ни в одну классификацию категории межбюджетных трансфертов, как «прощенные ссуды» или списание «безнадежной задолженности бюджетов других уровней».