7.3. Великобритания

Великобритания – конституционная монархия во главе с королевой. Законодательный орган – двухпалатный парламент (Палата общин и Палата лордов). Правительство возглавляет премьер-министр.

Отличительной характеристикой британской Конституции является отсутствие какого-либо единого документа, который можно было бы назвать основным законом страны, более того, не существует даже точного перечня документов, которые бы относились к Конституции.

Великобритания состоит из четырех административно-политических частей – исторических провинций (табл. 7.3): Англии (39 графств, 6 метропольных графств и Большой Лондон), Уэльса (9 графств, 3 города, и 10 городов-графств), Шотландии (32 области) и Северной Ирландии (26 районов).

Таблица 7.3

Административное деление Великобритании в 2003 г.

С XVIII в. до конца 1980-х гг. Великобритания имела хорошо сбалансированную финансовую систему. Однако с 1988 г. в результате проводимых реформ бюджетной системы произошло снижение роли локальных правительств. Реформы провалились, поэтому в 1990-х гг. начали проводить обратные реформы по повышению значения локальных правительств, обеспечения их финансовой самостоятельности.

Локальные правительства отличаются в зависимости от того, в какой части Великобритании они находятся: Англии, Шотландии или Уэльсе[100] . В Англии и Уэльсе создана двухуровневая система локальных правительств: каунты и дистрикты в сельскохозяйственных районах, дистрикты и городские районы – в крупных городах. В Шотландии действует одноуровневая система локальных правительств.

После реформ в 1974 г. в Англии и Уэльсе обязанности двух уровней были четко распределены. Нижний уровень отвечает за охрану окружающей среды, коммунальное обеспечение, локальный публичный транспорт, а верхний уровень – за образование (50 % всех расходов локальных правительств составляют расходы на образование), полицию, противопожарное обеспечение, социальный сервис, структурное планирование (табл. 7.4).

Таблица 7.4

Расходы локальных правительств в Великобритании

Основными местными налогами являются налог на недвижимость и муниципальный налог. Ставки налога на недвижимость варьируются в зависимости от вида использования помещения – для жилья или в коммерческих целях. Переоценка идет каждые пять лет по рыночной стоимости. Кроме того, на ставку налога влияет то, в каком дистрикте или каунте находится недвижимость. Каждое локальное правительство устанавливает свои ставки. Расходы региональных и локальных правительств в Великобритании с 2000 по 2006 г., млн фунтов, представлены в табл. 7.5.

Таблица 7.5

Расходы региональных и локальных правительств в Великобритании с 2000 по 2006 г., млн фунтов[101]

Ранее собирался также подушный налог с каждого взрослого (старше 18 лет). Возвраты по налогу шли малоимущим взрослым, а также студентам. Считалось, что данный налог выражает универсальный или политический смысл налогообложения. Раз взрослые живут на данной территории, уплачивая подушный налог, они обеспечивают необходимый уровень оказываемых государственных услуг именно в этом муниципалитете или городском районе. Однако это привело к большим горизонтальным диспропорциям и политическим проблемам. После двухлетних дискуссий этот сбор был отменен.

Система межбюджетных трансфертов в Великобритании специфическая. Трансферты идут отдельно, однако основные принципы предоставления грантов схожи. Рассмотрим основные принципы предоставления межбюджетных трансфертов на примере Англии.

В Англии государственные финансовые трансферты местным органам власти включают в себя:

1) общий национальный доход от налога на предпринимателей;

2) государственные безвозмездные перечисления местным властям.

Существующая сейчас система дотаций была введена в 1990 г., хотя большая часть ее основополагающих принципов относится к 1970-м гг. и еще более раннему периоду. Основными грантами являются блочные гранты и серия специфических грантов.

Общая сумма безвозмездных перечислений на общенациональном уровне устанавливается министерским постановлением в рамках ежегодно принимаемых решений по государственному бюджету. Безвозмездные перечисления включают в себя дотацию на поддержку местных органов власти (дотация на поддержку доходов) и основные субвенции. Все эти перечисления известны под общим названием «Агрегированные финансы казначейства».

В ходе подготовки бюджета министры должны заявлять о своей позиции по размеру местных налогов, взимаемых местными властями. Однако эти заявления не считаются ни прогнозами, ни указаниями относительно налогообложения. Для выработки позиции по возможному уровню налогообложения министрам надлежит провести прогнозную оценку предстоящих расходов местных властей с учетом динамики их потребностей и их влияния на налоговую базу.

Формулы, применяемые для оценки затрат в том или ином муниципальном образовании, ежегодно пересматриваются после консультаций с местными властями.

При установлении общей суммы безвозмездных перечислений правительство стремится сохранить баланс между стоимостью предоставляемых услуг, возможным размером государственных расходов и общим уровнем налогообложения, который правительство считает разумным на местном уровне. Оно учитывает также те требования, которым должны соответствовать расходы и услуги, и возможности повышения эффективности действий местных властей.

Предложения правительства по вопросу местных финансов в течение шести недель обсуждаются на консультациях с местными органами власти, по окончании которых правительство представляет парламенту свой окончательный проект.

На практике представители местных властей в течение года сообщают свою точку зрения по различным аспектам финансовых мер в отношении муниципальных образований. Министры могут учитывать их при выработке соответствующих предложений.

В 1996 г. безвозмездные перечисления составили 51,3% доходов местных властей (дотации – 25,2%, субвенции -26,1%). Финансирование локальных правительств в Великобритании представлено в табл. 7.6.

Таблица 7.6

Финансирование локальных правительств в Великобритании, млн фунтов[102]

Если взять бюджетный год, начавшийся 1 апреля 1997 г., то нецелевая дотация составляет в нем 99,3% всех дотаций. Эта дотация выделяется в дополнение к налоговым доходам муниципального образования и может быть использована для финансирования любого вида деятельности, входящего в компетенцию местных властей (в том числе на выплату процентов и погашение займов, полученных на финансирование капитальных расходов).

Юридической базой нецелевой дотации (дотации на финансовую поддержку муниципалитета) является ст. 78 Закона о местных финансах 1988 г., измененная в соответствии с Законом о местных финансах 1992 г.[103]

Распределяя эту дотацию местным органам власти, правительство преследует цель гарантировать равный уровень услуг во всех муниципальных образованиях (поэтому оно проводит оценку расходов, называемых стандартной расходной базой, при одинаковых налоговых ставках).

Ответственность за распределение средств возложена на Министерство окружающей среды, транспорта и регионов.

Сумма нецелевой дотации, выделяемой местному органу власти, зависит от следующих факторов:

1) проведенная правительством оценка расходов, которые должна будет осуществить муниципальное образование;

2) оценочная налоговая база;

3) доля, причитающаяся местному органу власти из совокупного общенационального дохода от налога на предпринимателей.

При расчете нецелевой дотации (RSG) используют базовую формулу

где SSA – стандартная расходная база (оценка расходов); NNDR – доля, выделяемая муниципальному образованию из совокупного общенационального дохода от налога на предпринимателей; R – стандартная налоговая база, устанавливаемая государством; ТВ – база оценочного налога на уровне муниципального образования.

На практике в каждом регионе существует не один уровень местной администрации: NNDR и R распределяются между разными уровнями местной администрации, что гарантирует стандартный подход к муниципальным образованиям, имеющим равные полномочия в различных регионах.

Если бы все местные органы власти принимали свои бюджеты исходя из стандартной расходной базы, то все налогоплательщики, имеющие собственность одинаковой стоимости, платили бы местные налоги в одинаковом размере. В этом смысле дотация на финансовую поддержку муниципалитета обеспечивает 100%-ное выравнивание. Местные власти, у которых размеры расходов оказываются выше или ниже стандартной расходной базы, должны устанавливать налоговую базу соответственно выше или ниже оценочной налоговой базы.

На практике местные органы власти могут (в определенных пределах) принимать бюджет, предусматривающий размер расходов, отличающийся от стандартной расходной базы. Эти отклонения никак не влияют на сумму выделяемой дотации. Таким образом, отсутствует выравнивание на уровне взимаемого налога в случае отклонений от стандартной расходной базы.

Важнейшим элементом, входящим в расчет дотации на финансовую поддержку муниципалитета, является стандартная расходная база.

Совокупный размер стандартной расходной базы на национальном уровне соответствует сумме расходов, которые, с точки зрения правительства, должны осуществлять местные органы власти для обеспечения услуг, за которые они отвечают. Вместе с тем местные власти могут иметь расходы, отличные от рассчитанного для них размера стандартной расходной базы. Обычно реальная сумма расходов на 5% превышает показатель оценочного стандарта.

В общем размере стандартной расходной базы учитываются услуги, предоставляемые местными властями. Среди них можно назвать образование, социальную помощь, полицию, пожарную службу и содержание дорог. Существует также категория «прочих услуг», в которую входит целый ряд менее важных услуг, а также категория, объединяющая выплату процентов по долгам и выплату займов, предназначавшихся для финансирования инвестиций.

Стандартная расходная база каждого муниципального образования рассчитывается при помощи формулы, применимой ко всем муниципальным образованиям, где предоставляются однотипные услуги. Смыслом стандартной расходной базы является учет разницы в тех расходах разных местных органов власти, которые необходимы для предоставления услуг одинакового уровня и равной эффективности. Этот показатель учитывает также и особенности каждого района и его населения.

Значимость разных показателей выявляется в ходе статистического анализа. В большинстве случаев анализ касается затрат, произведенных местными органами власти в прошлом, поскольку они разъясняют смысл показателей, отражающих потребности местных властей. Полная формула опубликована в Отчете местных финансах за 1997—1998 гг. (Англия).

Показатели, используемые для расчета стандартной расходной базы, теоретически должны соответствовать объективным критериям, т. е. они не должны быть подвержены значительному влиянию решений, принимаемых на местном уровне. Помимо таких показателей был определен целый ряд других подходящих критериев.

Формулы ежегодно пересматриваются при участии местных властей и принимаются парламентом. После этого они становятся обязательными к применению. При этом государство имеет право предоставлять помимо дотации на финансовую поддержку муниципалитета своего рода специальные дотации, но оно очень осмотрительно пользуется этим своим правом.

Кроме дотаций, государство перечисляет местным органам власти субвенции для финансирования текущих и административных расходов. Критерии выделения субвенций самые различные. Большая их часть выделяется на расходы особого типа, связанные, как правило, с предварительными договоренностями с правительством. Субвенции все чаще стали выделяться на конкурсной основе под проекты местных органов власти, которые разрабатываются в пределах имеющихся в государстве средств. Суммы субвенций могут значительно различаться и лишь в редких случаях покрывают всю стоимость проекта, под который выделяются.

В Великобритании используются англосаксонские методы оценки и расчета бюджетных доходов и расходов. В последнее десятилетие проводится модернизация финансового менеджмента в государственных органах. При этом используется новая методика – ресурсная оценка и бюджетирование (resource accounting and budgeting – RAB), которая стала ключевым моментом всех модернизаций государственного сектора Великобритании, начавшихся в 2001—2002 гг.[104]

Существует три вида бюджета: бюджет, выраженный денежными потоками (cash-based budget), бюджет, оценивающий обязательства (obligation-based budget) и оценочный бюджет (accrual-based budget). Бюджет, выраженный денежными потоками, оценивает результаты в денежном выражении без оценки того, куда были вложены эти средства – в деловую активность, в здания, сооружения или ресурсы. Бюджет, оценивающий обязательства, фокусируется на контроле и планировании выполненных обязательств или деятельности комитетов либо министерств, которые осуществляют платежи в данный период времени или будут осуществлять в будущем. Оценочный бюджет анализирует все проводимые трансакции, если они способствуют получению доходов или достижению каких-либо результатов, увеличению стоимости оборудования, постройке новых зданий и сооружений. Таким образом, идет оценка бюджетной стоимости на основе стандартов финансового учета (WGA).[105]

В Великобритании в 1998 г. был принят Кодекс фискальной стабильности, устанавливающий два правила.

1. Золотое правило. Правительство может занимать деньги только для инвестиционных целей. Для финансирования текущих инвестиций применять государственный кредит нельзя.

2. Правило рационального инвестирования. Чистый долг государственного сектора определяется как пропорция от валового национального продукта и должен поддерживаться на стабильном и разумном уровне.[106]

Оба этих правила учитывают экономический цикл в стране.

Кроме того, налоговые поступления оцениваются по трем позициям:

1) динамика налоговых поступлений по сравнению с прошлыми годами;

2) возможные экономические выгоды и поступления от изменения налогового законодательства;

3) относительное влияние налогового законодательства на экономическое развитие страны.[107]

Великобритания – конституционная монархия во главе с королевой. Законодательный орган – двухпалатный парламент (Палата общин и Палата лордов). Правительство возглавляет премьер-министр.

Отличительной характеристикой британской Конституции является отсутствие какого-либо единого документа, который можно было бы назвать основным законом страны, более того, не существует даже точного перечня документов, которые бы относились к Конституции.

Великобритания состоит из четырех административно-политических частей – исторических провинций (табл. 7.3): Англии (39 графств, 6 метропольных графств и Большой Лондон), Уэльса (9 графств, 3 города, и 10 городов-графств), Шотландии (32 области) и Северной Ирландии (26 районов).

Таблица 7.3

Административное деление Великобритании в 2003 г.

С XVIII в. до конца 1980-х гг. Великобритания имела хорошо сбалансированную финансовую систему. Однако с 1988 г. в результате проводимых реформ бюджетной системы произошло снижение роли локальных правительств. Реформы провалились, поэтому в 1990-х гг. начали проводить обратные реформы по повышению значения локальных правительств, обеспечения их финансовой самостоятельности.

Локальные правительства отличаются в зависимости от того, в какой части Великобритании они находятся: Англии, Шотландии или Уэльсе[100] . В Англии и Уэльсе создана двухуровневая система локальных правительств: каунты и дистрикты в сельскохозяйственных районах, дистрикты и городские районы – в крупных городах. В Шотландии действует одноуровневая система локальных правительств.

После реформ в 1974 г. в Англии и Уэльсе обязанности двух уровней были четко распределены. Нижний уровень отвечает за охрану окружающей среды, коммунальное обеспечение, локальный публичный транспорт, а верхний уровень – за образование (50 % всех расходов локальных правительств составляют расходы на образование), полицию, противопожарное обеспечение, социальный сервис, структурное планирование (табл. 7.4).

Таблица 7.4

Расходы локальных правительств в Великобритании

Основными местными налогами являются налог на недвижимость и муниципальный налог. Ставки налога на недвижимость варьируются в зависимости от вида использования помещения – для жилья или в коммерческих целях. Переоценка идет каждые пять лет по рыночной стоимости. Кроме того, на ставку налога влияет то, в каком дистрикте или каунте находится недвижимость. Каждое локальное правительство устанавливает свои ставки. Расходы региональных и локальных правительств в Великобритании с 2000 по 2006 г., млн фунтов, представлены в табл. 7.5.

Таблица 7.5

Расходы региональных и локальных правительств в Великобритании с 2000 по 2006 г., млн фунтов[101]

Ранее собирался также подушный налог с каждого взрослого (старше 18 лет). Возвраты по налогу шли малоимущим взрослым, а также студентам. Считалось, что данный налог выражает универсальный или политический смысл налогообложения. Раз взрослые живут на данной территории, уплачивая подушный налог, они обеспечивают необходимый уровень оказываемых государственных услуг именно в этом муниципалитете или городском районе. Однако это привело к большим горизонтальным диспропорциям и политическим проблемам. После двухлетних дискуссий этот сбор был отменен.

Система межбюджетных трансфертов в Великобритании специфическая. Трансферты идут отдельно, однако основные принципы предоставления грантов схожи. Рассмотрим основные принципы предоставления межбюджетных трансфертов на примере Англии.

В Англии государственные финансовые трансферты местным органам власти включают в себя:

1) общий национальный доход от налога на предпринимателей;

2) государственные безвозмездные перечисления местным властям.

Существующая сейчас система дотаций была введена в 1990 г., хотя большая часть ее основополагающих принципов относится к 1970-м гг. и еще более раннему периоду. Основными грантами являются блочные гранты и серия специфических грантов.

Общая сумма безвозмездных перечислений на общенациональном уровне устанавливается министерским постановлением в рамках ежегодно принимаемых решений по государственному бюджету. Безвозмездные перечисления включают в себя дотацию на поддержку местных органов власти (дотация на поддержку доходов) и основные субвенции. Все эти перечисления известны под общим названием «Агрегированные финансы казначейства».

В ходе подготовки бюджета министры должны заявлять о своей позиции по размеру местных налогов, взимаемых местными властями. Однако эти заявления не считаются ни прогнозами, ни указаниями относительно налогообложения. Для выработки позиции по возможному уровню налогообложения министрам надлежит провести прогнозную оценку предстоящих расходов местных властей с учетом динамики их потребностей и их влияния на налоговую базу.

Формулы, применяемые для оценки затрат в том или ином муниципальном образовании, ежегодно пересматриваются после консультаций с местными властями.

При установлении общей суммы безвозмездных перечислений правительство стремится сохранить баланс между стоимостью предоставляемых услуг, возможным размером государственных расходов и общим уровнем налогообложения, который правительство считает разумным на местном уровне. Оно учитывает также те требования, которым должны соответствовать расходы и услуги, и возможности повышения эффективности действий местных властей.

Предложения правительства по вопросу местных финансов в течение шести недель обсуждаются на консультациях с местными органами власти, по окончании которых правительство представляет парламенту свой окончательный проект.

На практике представители местных властей в течение года сообщают свою точку зрения по различным аспектам финансовых мер в отношении муниципальных образований. Министры могут учитывать их при выработке соответствующих предложений.

В 1996 г. безвозмездные перечисления составили 51,3% доходов местных властей (дотации – 25,2%, субвенции -26,1%). Финансирование локальных правительств в Великобритании представлено в табл. 7.6.

Таблица 7.6

Финансирование локальных правительств в Великобритании, млн фунтов[102]

Если взять бюджетный год, начавшийся 1 апреля 1997 г., то нецелевая дотация составляет в нем 99,3% всех дотаций. Эта дотация выделяется в дополнение к налоговым доходам муниципального образования и может быть использована для финансирования любого вида деятельности, входящего в компетенцию местных властей (в том числе на выплату процентов и погашение займов, полученных на финансирование капитальных расходов).

Юридической базой нецелевой дотации (дотации на финансовую поддержку муниципалитета) является ст. 78 Закона о местных финансах 1988 г., измененная в соответствии с Законом о местных финансах 1992 г.[103]

Распределяя эту дотацию местным органам власти, правительство преследует цель гарантировать равный уровень услуг во всех муниципальных образованиях (поэтому оно проводит оценку расходов, называемых стандартной расходной базой, при одинаковых налоговых ставках).

Ответственность за распределение средств возложена на Министерство окружающей среды, транспорта и регионов.

Сумма нецелевой дотации, выделяемой местному органу власти, зависит от следующих факторов:

1) проведенная правительством оценка расходов, которые должна будет осуществить муниципальное образование;

2) оценочная налоговая база;

3) доля, причитающаяся местному органу власти из совокупного общенационального дохода от налога на предпринимателей.

При расчете нецелевой дотации (RSG) используют базовую формулу

где SSA – стандартная расходная база (оценка расходов); NNDR – доля, выделяемая муниципальному образованию из совокупного общенационального дохода от налога на предпринимателей; R – стандартная налоговая база, устанавливаемая государством; ТВ – база оценочного налога на уровне муниципального образования.

На практике в каждом регионе существует не один уровень местной администрации: NNDR и R распределяются между разными уровнями местной администрации, что гарантирует стандартный подход к муниципальным образованиям, имеющим равные полномочия в различных регионах.

Если бы все местные органы власти принимали свои бюджеты исходя из стандартной расходной базы, то все налогоплательщики, имеющие собственность одинаковой стоимости, платили бы местные налоги в одинаковом размере. В этом смысле дотация на финансовую поддержку муниципалитета обеспечивает 100%-ное выравнивание. Местные власти, у которых размеры расходов оказываются выше или ниже стандартной расходной базы, должны устанавливать налоговую базу соответственно выше или ниже оценочной налоговой базы.

На практике местные органы власти могут (в определенных пределах) принимать бюджет, предусматривающий размер расходов, отличающийся от стандартной расходной базы. Эти отклонения никак не влияют на сумму выделяемой дотации. Таким образом, отсутствует выравнивание на уровне взимаемого налога в случае отклонений от стандартной расходной базы.

Важнейшим элементом, входящим в расчет дотации на финансовую поддержку муниципалитета, является стандартная расходная база.

Совокупный размер стандартной расходной базы на национальном уровне соответствует сумме расходов, которые, с точки зрения правительства, должны осуществлять местные органы власти для обеспечения услуг, за которые они отвечают. Вместе с тем местные власти могут иметь расходы, отличные от рассчитанного для них размера стандартной расходной базы. Обычно реальная сумма расходов на 5% превышает показатель оценочного стандарта.

В общем размере стандартной расходной базы учитываются услуги, предоставляемые местными властями. Среди них можно назвать образование, социальную помощь, полицию, пожарную службу и содержание дорог. Существует также категория «прочих услуг», в которую входит целый ряд менее важных услуг, а также категория, объединяющая выплату процентов по долгам и выплату займов, предназначавшихся для финансирования инвестиций.

Стандартная расходная база каждого муниципального образования рассчитывается при помощи формулы, применимой ко всем муниципальным образованиям, где предоставляются однотипные услуги. Смыслом стандартной расходной базы является учет разницы в тех расходах разных местных органов власти, которые необходимы для предоставления услуг одинакового уровня и равной эффективности. Этот показатель учитывает также и особенности каждого района и его населения.

Значимость разных показателей выявляется в ходе статистического анализа. В большинстве случаев анализ касается затрат, произведенных местными органами власти в прошлом, поскольку они разъясняют смысл показателей, отражающих потребности местных властей. Полная формула опубликована в Отчете местных финансах за 1997—1998 гг. (Англия).

Показатели, используемые для расчета стандартной расходной базы, теоретически должны соответствовать объективным критериям, т. е. они не должны быть подвержены значительному влиянию решений, принимаемых на местном уровне. Помимо таких показателей был определен целый ряд других подходящих критериев.

Формулы ежегодно пересматриваются при участии местных властей и принимаются парламентом. После этого они становятся обязательными к применению. При этом государство имеет право предоставлять помимо дотации на финансовую поддержку муниципалитета своего рода специальные дотации, но оно очень осмотрительно пользуется этим своим правом.

Кроме дотаций, государство перечисляет местным органам власти субвенции для финансирования текущих и административных расходов. Критерии выделения субвенций самые различные. Большая их часть выделяется на расходы особого типа, связанные, как правило, с предварительными договоренностями с правительством. Субвенции все чаще стали выделяться на конкурсной основе под проекты местных органов власти, которые разрабатываются в пределах имеющихся в государстве средств. Суммы субвенций могут значительно различаться и лишь в редких случаях покрывают всю стоимость проекта, под который выделяются.

В Великобритании используются англосаксонские методы оценки и расчета бюджетных доходов и расходов. В последнее десятилетие проводится модернизация финансового менеджмента в государственных органах. При этом используется новая методика – ресурсная оценка и бюджетирование (resource accounting and budgeting – RAB), которая стала ключевым моментом всех модернизаций государственного сектора Великобритании, начавшихся в 2001—2002 гг.[104]

Существует три вида бюджета: бюджет, выраженный денежными потоками (cash-based budget), бюджет, оценивающий обязательства (obligation-based budget) и оценочный бюджет (accrual-based budget). Бюджет, выраженный денежными потоками, оценивает результаты в денежном выражении без оценки того, куда были вложены эти средства – в деловую активность, в здания, сооружения или ресурсы. Бюджет, оценивающий обязательства, фокусируется на контроле и планировании выполненных обязательств или деятельности комитетов либо министерств, которые осуществляют платежи в данный период времени или будут осуществлять в будущем. Оценочный бюджет анализирует все проводимые трансакции, если они способствуют получению доходов или достижению каких-либо результатов, увеличению стоимости оборудования, постройке новых зданий и сооружений. Таким образом, идет оценка бюджетной стоимости на основе стандартов финансового учета (WGA).[105]

В Великобритании в 1998 г. был принят Кодекс фискальной стабильности, устанавливающий два правила.

1. Золотое правило. Правительство может занимать деньги только для инвестиционных целей. Для финансирования текущих инвестиций применять государственный кредит нельзя.

2. Правило рационального инвестирования. Чистый долг государственного сектора определяется как пропорция от валового национального продукта и должен поддерживаться на стабильном и разумном уровне.[106]

Оба этих правила учитывают экономический цикл в стране.

Кроме того, налоговые поступления оцениваются по трем позициям:

1) динамика налоговых поступлений по сравнению с прошлыми годами;

2) возможные экономические выгоды и поступления от изменения налогового законодательства;

3) относительное влияние налогового законодательства на экономическое развитие страны.[107]