7.5. Италия

Процесс финансовой децентрализации в Италии начался в 1970-х гг. Бюджетная система Италии имеет высокую степень вертикального дисбаланса: централизация доходов на федеральном уровне, высокий уровень межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов локальных правительств, преобладание условных грантов.[111]

В Италии четыре уровня бюджетной системы: центральный, региональный, провинциальный и муниципальный. Всего 20 регионов, 99 провинций и около 8100 муниципалитетов, а также 212 локальных специальных медицинских образований. При этом пять регионов имеют особый статус в соответствии с Конституцией 1948 г. Данные регионы имеют специальную расходную автономию. В основном к ним относятся большие острова, находящиеся на границе Италии. Специальные и обычные регионы различаются по процентному соотношению доходных источников в региональном бюджете (табл. 7.8).

Таблица 7.8

Распределение доходных и расходных источников на региональном уровне в Италии в 1993 г., % от ВВП[112]

Введение в 1993 г. налога на недвижимость обусловило более широкую финансовую самостоятельность местным органам власти за счет реализации одного из принципов, заложенных в основу Закона от 08.06.1990 № 142 «О реформе местных органов власти» и направленных на расширение их самостоятельности. В соответствии с этим законом было опубликовано постановление от 30.12.1992 № 504, призванное реализовать на деле новую систему государственных финансовых перечислений местным органам власти, в соответствии с которой государственные трансферты перестали быть основным источником финансового обеспечения местных органов власти. С принятием этого постановления соотношение между собственными финансовыми ресурсами и государственными трансфертами в местные бюджеты изменилось: размеры собственных ресурсов значительно превысили размеры трансфертов благодаря поступлениям от муниципального налога на недвижимость.

Государственные перечисления должны быть направлены исключительно на финансирование необходимых услуг на уровне нормированного минимума, который в настоящее время отражает их единую форму предоставления на всей территории. Эта концепция постоянно меняется и является объектом дискуссий, требующих учитывать тот факт, что некоторые местные органы власти вынуждены предоставлять различные виды услуг в силу так называемого эффекта привлекательности. Однако стоимость всех этих услуг не может быть полностью компенсирована. Для выделения трансфертов используют следующие параметры: численность населения, площадь территории и социально-экономические условия, причем основным критерием остается численность населения. В настоящее время местными органами власти ведется дискуссия о том, чтобы придать больший вес такому параметру, как площадь территории; активнее всего в ней участвуют наименее населенные территориальные образования.

Постановление от 30.12.1992 № 504 делит все государственные финансовые перечисления на две большие категории: предназначенные для финансирования текущих и капитальных расходов. В настоящей работе не рассматриваются государственные трансферты на инвестиции, можно лишь отметить, что прежняя государственная распределительная система основывалась главным образом на субсидии, покрывавшей затраты на займы, которая впоследствии заменена на отчисления в инвестиционный бюджет, размер которого был значительно сокращен. Специальные отчисления на инвестиции некоторым местным органам власти осуществляются и сейчас, но лишь в том случае, если муниципальные образования находятся в особо тяжелом положении или должны быть распущены в связи с коррупцией в муниципальных советах.

После проведения реформы, начатой в соответствии с постановлением от 30.12.1992 № 504, различают три типа финансовых отчислений, существующих в современной системе, призванной финансировать текущие расходы:

1) обычный фонд;

2) консолидированный фонд;

3) фонд выравнивания разницы в местных налоговых ресурсах.

Обычный фонд образуют средства существовавшего прежде обычного фонда, уменьшенные на средства от муниципального налога на недвижимость по обязательной минимальной базовой ставке 0,004, и плюс средства существовавшего прежде фонда выравнивания[113] . Консолидированный фонд содержит отчисления на оплату некоторых специфических расходов, связанных с содержанием персонала. Фонд выравнивания разницы в местных налоговых ресурсах вводит новую систему выравнивания, которая будет рассмотрена ниже. Таким образом, существующий в настоящее время обычный фонд поглотил существовавший прежде фонд выравнивания.

Потребность в системе выравнивания появилась еще в 1978 г., когда прежняя система предоставления ежегодной ссуды на компенсацию дефицита местных бюджетов была отменена. На смену системе государственных безвозмездных перечислений, которые выделялись муниципальным образованиям с текущими расходами на душу населения ниже среднего показателя по стране, пришла система, основанная на коэффициентах, относящихся к численности населения, а уже затем была принята система, учитывающая численность населения и уровень услуг на основании установленных для каждого муниципального образования соответствующих параметров. Следует заметить, что появившиеся ресурсы должны распределяться на основании нового критерия, исключая исторически причитающуюся муниципальным образованиям сумму.

Существовавший прежде фонд выравнивания, вошедший в нынешний обычный фонд, был призван уравнять финансовую помощь, которая выделялась органам местного самоуправления, принадлежавшим к различным демографическим категориям. Эта система эффективно работала, уравновешивая перепады сумм на душу населения. Однако существенные различия оставались, в частности, в пределах демографических категорий.

Система объективных параметров основывалась на таких элементах, как необходимые услуги, индикаторы затрат, демографические категории, кредитно-денежные параметры, коэффициенты ухудшения экономической конъюнктуры и наличие военных объектов.

Выравнивание было основано на 5% обычного фонда в течение первого года и увеличивалось на 5% ежегодно, в результате чего конечные выравнивающие отчисления составляли 80% всей суммы фонда. Это очень гибкая система, так как она предполагает отчисление финансовых средств в течение длительного периода, – 16 лет, чтобы вновь вернуть их местным органам, но таким образом, чтобы меньше получили более обеспеченные. После непродолжительного начального этапа в 1995 г. произошли изменения, в ходе которых были установлены критерии сокращения государственных безвозмездных перечислений местным органам власти в рамках общей стратегии нормализации национальных счетов. Правила были изменены за счет введения метода более жесткого выравнивания, на базе которого финансовые потребности местных властей соотносились с их финансовыми ресурсами.

Финансовые ресурсы рассчитывались исходя из суммы государственных отчислений и доходов от вновь введенных налогов (в первую очередь налог на недвижимость в муниципальных образованиях). Было определено, что средства упомянутой выше системы выделялись только тем местным органам власти, где средний показатель покрытия финансовых потребностей ниже соответствующей средней величины по стране. Таким образом, размер государственных безвозмездных перечислений муниципальным образованиям, за редким исключением, сократился. Такое сокращение системы местных финансов вызвало недовольство наиболее богатых муниципальных образований, в основном густо населенных, что привело к блокированию системы. По этой причине в 1996 г. государственные отчисления осуществлялись по принципу 1995 г. в равных долях для всех муниципальных образований.

В настоящее время проводится исследование с целью тотальной реорганизации государственных безвозмездных перечислений. Такая реорганизация логично впишется в общую реформу отношений между центральной администрацией, регионами и местными властями. Она основана на принципе субсидиарности и призвана расширить полномочия и функции местных властей, а значит, придать им большую финансовую самостоятельность за счет распределения местных налоговых полномочий при соответствующих ограничениях государственных отчислений.

Существовавший прежде метод выравнивания играл исключительно важную роль до 1993 г., когда государственные отчисления практически полностью покрывали финансирование расходов местных властей. Однако после введения первого типа местной налоговой автономности процесс выравнивания трансфертов на душу населения местным властям одной демографической зоны утратил смысл и обусловил необходимость применения метода выравнивания с учетом различия налоговых баз.

Фонд выравнивания был введен для исправления неравенства в уровне местных налоговых ресурсов; он предназначен для муниципальных образований и провинций и не относится к горным районам, не имеющим налоговой самостоятельности. Общий размер фонда устанавливается на базе общего размера обычного фонда (с учетом обязательных минимальных поступлений в размере 0,004 налога на недвижимость). Эта сумма ежегодно увеличивается с учетом роста темпов инфляции и коэффициента роста государственных бюджетных расходов, причем оба эти показателя устанавливаются на три года центральным правительством в рамках официальных государственных финансовых программ. Отчисления производятся на базе трехгодичного цикла, причем по окончании этого срока размер отчислений должен быть пересчитан во избежание консолидации трансфертов.

Сложность определения критериев распределения фонда связана с обязательными налоговыми поступлениями и не имеет ничего общего с так называемым налоговым усилием, зависящим от произвольного установления налогов местными властями. Вследствие этого выравнивание для муниципальных образований сопряжено с поступлениями от налога на недвижимость по минимальной ставке 0,004 и с дополнительным налогом на электроэнергию. Указанные средства выделяются местным органам власти, где налоговая база ниже средней величины в данной демографической категории; выделяемые средства рассчитываются пропорционально отклонениям от нормы так, что наибольшие пособия выделяются самым бедным.

Сумма фонда, распределяемого между органами местного самоуправления, делится на две части, пропорционально размеру налоговых доходов муниципальных образований по двум налогам относительно общенационального уровня. Одна часть фонда выделяется с учетом разрыва между реальной величиной и средней величиной налога на недвижимость, а вторая – с учетом разрыва между реальной величиной и средней величиной дополнительного налога на электроэнергию. Во избежание ошибок крайние значения при определении средних величин не учитываются. Максимальный разрыв равен 100 и соответствует увеличению на 5%. Это увеличение постепенно снижается по мере уменьшения разрыва относительно средней величины.

Эта процедура повторяется до достижения максимального размера средств фонда для их распределения между местными территориальными образованиями и их оптимального выравнивания. Оставшиеся средства присоединяют к средствам на выравнивание дополнительного налога на электроэнергию. Сумма всех перечисленных отчислений составляет фонд выравнивания местных налоговых ресурсов. В случае если часть фонда остается неиспользованной после достижения выравнивания, остаточные суммы распределяются согласно объективным параметрам, приведенным выше для обычного фонда.

Таким образом, в Италии в настоящее время существует два типа выравнивания: первый, основанный на обычном фонде и призванный рационализировать государственные трансферты местным органам власти, отказавшись от исторически сложившегося подхода, основанного на пособиях на душу населения для муниципальных образований одной демографической зоны, и второй, которой с учетом введения автономных местных налогов обеспечивает государственную поддержку местным органам власти, имеющим более слабую налоговую базу и соответственно находящимся в невыгодном положении с точки зрения возможностей налоговой самостоятельности.

Процесс финансовой децентрализации в Италии начался в 1970-х гг. Бюджетная система Италии имеет высокую степень вертикального дисбаланса: централизация доходов на федеральном уровне, высокий уровень межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов локальных правительств, преобладание условных грантов.[111]

В Италии четыре уровня бюджетной системы: центральный, региональный, провинциальный и муниципальный. Всего 20 регионов, 99 провинций и около 8100 муниципалитетов, а также 212 локальных специальных медицинских образований. При этом пять регионов имеют особый статус в соответствии с Конституцией 1948 г. Данные регионы имеют специальную расходную автономию. В основном к ним относятся большие острова, находящиеся на границе Италии. Специальные и обычные регионы различаются по процентному соотношению доходных источников в региональном бюджете (табл. 7.8).

Таблица 7.8

Распределение доходных и расходных источников на региональном уровне в Италии в 1993 г., % от ВВП[112]

Введение в 1993 г. налога на недвижимость обусловило более широкую финансовую самостоятельность местным органам власти за счет реализации одного из принципов, заложенных в основу Закона от 08.06.1990 № 142 «О реформе местных органов власти» и направленных на расширение их самостоятельности. В соответствии с этим законом было опубликовано постановление от 30.12.1992 № 504, призванное реализовать на деле новую систему государственных финансовых перечислений местным органам власти, в соответствии с которой государственные трансферты перестали быть основным источником финансового обеспечения местных органов власти. С принятием этого постановления соотношение между собственными финансовыми ресурсами и государственными трансфертами в местные бюджеты изменилось: размеры собственных ресурсов значительно превысили размеры трансфертов благодаря поступлениям от муниципального налога на недвижимость.

Государственные перечисления должны быть направлены исключительно на финансирование необходимых услуг на уровне нормированного минимума, который в настоящее время отражает их единую форму предоставления на всей территории. Эта концепция постоянно меняется и является объектом дискуссий, требующих учитывать тот факт, что некоторые местные органы власти вынуждены предоставлять различные виды услуг в силу так называемого эффекта привлекательности. Однако стоимость всех этих услуг не может быть полностью компенсирована. Для выделения трансфертов используют следующие параметры: численность населения, площадь территории и социально-экономические условия, причем основным критерием остается численность населения. В настоящее время местными органами власти ведется дискуссия о том, чтобы придать больший вес такому параметру, как площадь территории; активнее всего в ней участвуют наименее населенные территориальные образования.

Постановление от 30.12.1992 № 504 делит все государственные финансовые перечисления на две большие категории: предназначенные для финансирования текущих и капитальных расходов. В настоящей работе не рассматриваются государственные трансферты на инвестиции, можно лишь отметить, что прежняя государственная распределительная система основывалась главным образом на субсидии, покрывавшей затраты на займы, которая впоследствии заменена на отчисления в инвестиционный бюджет, размер которого был значительно сокращен. Специальные отчисления на инвестиции некоторым местным органам власти осуществляются и сейчас, но лишь в том случае, если муниципальные образования находятся в особо тяжелом положении или должны быть распущены в связи с коррупцией в муниципальных советах.

После проведения реформы, начатой в соответствии с постановлением от 30.12.1992 № 504, различают три типа финансовых отчислений, существующих в современной системе, призванной финансировать текущие расходы:

1) обычный фонд;

2) консолидированный фонд;

3) фонд выравнивания разницы в местных налоговых ресурсах.

Обычный фонд образуют средства существовавшего прежде обычного фонда, уменьшенные на средства от муниципального налога на недвижимость по обязательной минимальной базовой ставке 0,004, и плюс средства существовавшего прежде фонда выравнивания[113] . Консолидированный фонд содержит отчисления на оплату некоторых специфических расходов, связанных с содержанием персонала. Фонд выравнивания разницы в местных налоговых ресурсах вводит новую систему выравнивания, которая будет рассмотрена ниже. Таким образом, существующий в настоящее время обычный фонд поглотил существовавший прежде фонд выравнивания.

Потребность в системе выравнивания появилась еще в 1978 г., когда прежняя система предоставления ежегодной ссуды на компенсацию дефицита местных бюджетов была отменена. На смену системе государственных безвозмездных перечислений, которые выделялись муниципальным образованиям с текущими расходами на душу населения ниже среднего показателя по стране, пришла система, основанная на коэффициентах, относящихся к численности населения, а уже затем была принята система, учитывающая численность населения и уровень услуг на основании установленных для каждого муниципального образования соответствующих параметров. Следует заметить, что появившиеся ресурсы должны распределяться на основании нового критерия, исключая исторически причитающуюся муниципальным образованиям сумму.

Существовавший прежде фонд выравнивания, вошедший в нынешний обычный фонд, был призван уравнять финансовую помощь, которая выделялась органам местного самоуправления, принадлежавшим к различным демографическим категориям. Эта система эффективно работала, уравновешивая перепады сумм на душу населения. Однако существенные различия оставались, в частности, в пределах демографических категорий.

Система объективных параметров основывалась на таких элементах, как необходимые услуги, индикаторы затрат, демографические категории, кредитно-денежные параметры, коэффициенты ухудшения экономической конъюнктуры и наличие военных объектов.

Выравнивание было основано на 5% обычного фонда в течение первого года и увеличивалось на 5% ежегодно, в результате чего конечные выравнивающие отчисления составляли 80% всей суммы фонда. Это очень гибкая система, так как она предполагает отчисление финансовых средств в течение длительного периода, – 16 лет, чтобы вновь вернуть их местным органам, но таким образом, чтобы меньше получили более обеспеченные. После непродолжительного начального этапа в 1995 г. произошли изменения, в ходе которых были установлены критерии сокращения государственных безвозмездных перечислений местным органам власти в рамках общей стратегии нормализации национальных счетов. Правила были изменены за счет введения метода более жесткого выравнивания, на базе которого финансовые потребности местных властей соотносились с их финансовыми ресурсами.

Финансовые ресурсы рассчитывались исходя из суммы государственных отчислений и доходов от вновь введенных налогов (в первую очередь налог на недвижимость в муниципальных образованиях). Было определено, что средства упомянутой выше системы выделялись только тем местным органам власти, где средний показатель покрытия финансовых потребностей ниже соответствующей средней величины по стране. Таким образом, размер государственных безвозмездных перечислений муниципальным образованиям, за редким исключением, сократился. Такое сокращение системы местных финансов вызвало недовольство наиболее богатых муниципальных образований, в основном густо населенных, что привело к блокированию системы. По этой причине в 1996 г. государственные отчисления осуществлялись по принципу 1995 г. в равных долях для всех муниципальных образований.

В настоящее время проводится исследование с целью тотальной реорганизации государственных безвозмездных перечислений. Такая реорганизация логично впишется в общую реформу отношений между центральной администрацией, регионами и местными властями. Она основана на принципе субсидиарности и призвана расширить полномочия и функции местных властей, а значит, придать им большую финансовую самостоятельность за счет распределения местных налоговых полномочий при соответствующих ограничениях государственных отчислений.

Существовавший прежде метод выравнивания играл исключительно важную роль до 1993 г., когда государственные отчисления практически полностью покрывали финансирование расходов местных властей. Однако после введения первого типа местной налоговой автономности процесс выравнивания трансфертов на душу населения местным властям одной демографической зоны утратил смысл и обусловил необходимость применения метода выравнивания с учетом различия налоговых баз.

Фонд выравнивания был введен для исправления неравенства в уровне местных налоговых ресурсов; он предназначен для муниципальных образований и провинций и не относится к горным районам, не имеющим налоговой самостоятельности. Общий размер фонда устанавливается на базе общего размера обычного фонда (с учетом обязательных минимальных поступлений в размере 0,004 налога на недвижимость). Эта сумма ежегодно увеличивается с учетом роста темпов инфляции и коэффициента роста государственных бюджетных расходов, причем оба эти показателя устанавливаются на три года центральным правительством в рамках официальных государственных финансовых программ. Отчисления производятся на базе трехгодичного цикла, причем по окончании этого срока размер отчислений должен быть пересчитан во избежание консолидации трансфертов.

Сложность определения критериев распределения фонда связана с обязательными налоговыми поступлениями и не имеет ничего общего с так называемым налоговым усилием, зависящим от произвольного установления налогов местными властями. Вследствие этого выравнивание для муниципальных образований сопряжено с поступлениями от налога на недвижимость по минимальной ставке 0,004 и с дополнительным налогом на электроэнергию. Указанные средства выделяются местным органам власти, где налоговая база ниже средней величины в данной демографической категории; выделяемые средства рассчитываются пропорционально отклонениям от нормы так, что наибольшие пособия выделяются самым бедным.

Сумма фонда, распределяемого между органами местного самоуправления, делится на две части, пропорционально размеру налоговых доходов муниципальных образований по двум налогам относительно общенационального уровня. Одна часть фонда выделяется с учетом разрыва между реальной величиной и средней величиной налога на недвижимость, а вторая – с учетом разрыва между реальной величиной и средней величиной дополнительного налога на электроэнергию. Во избежание ошибок крайние значения при определении средних величин не учитываются. Максимальный разрыв равен 100 и соответствует увеличению на 5%. Это увеличение постепенно снижается по мере уменьшения разрыва относительно средней величины.

Эта процедура повторяется до достижения максимального размера средств фонда для их распределения между местными территориальными образованиями и их оптимального выравнивания. Оставшиеся средства присоединяют к средствам на выравнивание дополнительного налога на электроэнергию. Сумма всех перечисленных отчислений составляет фонд выравнивания местных налоговых ресурсов. В случае если часть фонда остается неиспользованной после достижения выравнивания, остаточные суммы распределяются согласно объективным параметрам, приведенным выше для обычного фонда.

Таким образом, в Италии в настоящее время существует два типа выравнивания: первый, основанный на обычном фонде и призванный рационализировать государственные трансферты местным органам власти, отказавшись от исторически сложившегося подхода, основанного на пособиях на душу населения для муниципальных образований одной демографической зоны, и второй, которой с учетом введения автономных местных налогов обеспечивает государственную поддержку местным органам власти, имеющим более слабую налоговую базу и соответственно находящимся в невыгодном положении с точки зрения возможностей налоговой самостоятельности.