Глава 4. Бюджетный процесс. Бюджетирование

Особенности бюджетного процесса определяются формами правления и государственного устройства страны. Налоговая система страны должна быть скоординированной и уравновешенной. Государство, в частности, должно следить за тем, чтобы налоговое бремя распределялось сообразно налоговому потенциалу. Существование же различных налоговых уровней затрудняет поиск адекватных решений.

Кроме того, сложная территориальная организация влечет за собой дополнительные трудности с точки зрения определения задач, стоящих на том или ином уровне. Поскольку характер и масштабы этих задач определяют выбор финансовых решений, то упомянутые выше трудности неизбежно оборачиваются препятствиями для налоговой самостоятельности.

Существующие на каждом территориальном уровне различия (демографические, социологические, территориальные и др.) между территориальными образованиями могут снижать эффективность решений в зависимости от каждого конкретного случая.

Для федеративных государств характерны единство бюджетного процесса и одновременно его децентрализация. При этом единство определяется общностью принципов и конституционно-законодательной базы организации бюджетного процесса.

Стадиями бюджетного процесса признаются:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и принятие закона о государственном бюджете страны, решений о местных бюджетах;

3) выполнение бюджета, в том числе в случае необходимости внесения изменений в закон о государственном бюджете страны, решения о местных бюджетах;

4) подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятии решения относительно него.

На всех стадиях бюджетного процесса осуществляются финансовый контроль и аудит и оценка эффективности использования бюджетных средств.

Принципиальные нормативно-правовые основы бюджетного процесса, как правило, закреплены в конституциях государств, в которых определены главные участники бюджетного процесса (парламент, президент, правительство, министерство финансов) и их основные полномочия. Кроме того, существуют специальные законодательные акты, регламентирующие содержательные и процессуальные нормы по бюджетным вопросам. Принцип децентрализации в федеративном государстве предполагает наличие в структуре нормативно-правовой базы бюджетного процесса законодательного блока на уровне субъектов федерации.

Организация бюджетного процесса в разных странах имеет как общие черты, так и специфические особенности. Например, в государствах с континентальной системой права бюджет, как правило, принимается в форме единого законодательного акта (Франция, ФРГ), в странах же англосаксонского права по доходной и расходной частям бюджета разрабатываются отдельные законодательные акты (Великобритания, Канада, США).

Важнейшим принципом бюджетного процесса, общим для всех разновидностей его организационной схемы, является требование того, чтобы все доходы и расходы государства были включены в бюджет и утверждены парламентом. Законодательные нормы многих стран специально подчеркивают необходимость обеспечения единства доходов и расходов, т. е. сбалансированности бюджетов.

Начальным моментом бюджетного процесса является бюджетная инициатива. В соответствии с общей практикой право бюджетной инициативы принадлежит высшему органу исполнительной власти – правительству (Великобритания, ФРГ и др.) или президенту (США, Франция). Ни в одной стране парламент не имеет такого права; в его функции входит внесение поправок и утверждение законопроектов, предлагаемых правительством.

Составление проекта бюджета во всех государствах также осуществляется органами исполнительной власти, которые на этом этапе определяют объем бюджета, параметры налоговой и денежно-кредитной политики, основные направления расходования средств. Технология этой работы в разных странах имеет много общего, прежде всего общность состоит в децентрализованности подготовки проекта бюджета. В ней участвуют все министерства и ведомства, которые разрабатывают сметы расходов. При этом все министерства и ведомства получают от министерства финансов контрольные цифры возможных ассигнований, внутри каждого из них в эту деятельность вовлекаются также различные подразделения, предложения которых в конечном итоге обобщаются министром или руководителем ведомства. В свою очередь, заявки министерств и ведомств агрегируются министерством финансов.

Следующим этапом бюджетного процесса является процедура его рассмотрения и принятия закона о государственном бюджете. Эта стадия осуществляется парламентом, чья деятельность сосредоточивается на рассмотрении вопросов поступления средств в бюджет и их расходования по приоритетным направлениям. Для этой стадии также характерна организационная децентрализация бюджетного процесса. Проект бюджета становится предметом рассмотрения во многих комиссиях и комитетах парламента. Кроме того, в эту работу включается вторая палата парламента, в рамках которой к бюджетному процессу также привлекаются многие комитеты и комиссии. В случае возникновения разногласий между палатами в технологии парламентского прохождения бюджета предусматривается возможность формирования согласительной комиссии.

В процедуре принятия бюджета в странах с президентской формой правления важную роль играет президент, имеющий право отлагательного вето, применение которого влечет за собой возврат бюджета на повторное рассмотрение в парламент.

Принятый закон о бюджете подлежит промульгации главой государства. В некоторых странах (например, в ФРГ) предусмотрена процедура контрассигнации, которая предшествует промульгации закона о бюджете, после чего он публикуется в официальном издании.

Завершающей стадией бюджетного процесса является финансовый контроль исполнения бюджета. Принцип децентрализации действует и на этом этапе. В контролирующей деятельности участвуют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти. В число этих органов входят не только парламент и правительство (прежде всего министерство финансов), но и специально созданные для выполнения только бюджетно-финансового контроля органы – счетные палаты. Во всех федеративных государствах в бюджетном процессе федеративная власть стремится ограничить и поставить под свой контроль субъекты федерации, которым конституцией и законодательством представлена значительная самостоятельность в этом вопросе. На практике федерация имеет безусловный приоритет в бюджетном законотворчестве и осуществляет фактический контроль деятельности субъектов федерации в данной области. Так, распределение полномочий федерации и ее субъектов в сфере бюджетного процесса регулируется исключительно федеральным законодательством. Причем урегулирование вопроса о соотношении бюджетных полномочий федерации и ее субъектов на основе соглашений о разграничении соответствующих полномочий не предусмотрено ни в одной из федераций.

Инструменты финансового менеджмента (бюджетирование, финансовый контроль) играют важную роль в осуществлении финансовой политики (разработка, принятие решений, осуществление финансовой политики, оценка).

Существуют различные направления финансового менеджмента в государственной сфере. Одним из направлений является система финансового менеджмента, ориентированного на вход-выход (табл. 4.1).

Таблица 4.1

Финансовый менеджмент, ориентированный на вход-выход

Наиболее эффективной для этого управленческой технологией на сегодняшний день представляется технология Balanced Scorecard (BSC) – система сбалансированных показателей либо сбалансированная система показателей (ССП). Технология BSC применяется на практике при управлении как частными компаниями, так и субъектами бюджетного сектора (страны и субъекты в их составе).

Применение BSC в последние годы для бюджетного сектора в США, Финляндии и других странах показало ее продуктивность и продолжает развиваться.

Одним из ключевых показателей BSC является внутреннее состояние системы управления, что характеризуется качественными характеристиками персонала и применяемыми технологиями управления. При исполнении мероприятий программы можно выделить три основных типа результатов (рост адекватности квалификации и мотивации персонала администрации, переход на технологии управления более высокого уровня, информационное обеспечение принятия решений), которые будут достигнуты благодаря устранению имеющихся системных слабостей в существующем государственном управлении.[15]

Качество управления персоналом зависит от соответствия характеристик отдельных специалистов установленным требованиям. Требования же определяются относительно потребности системы управления в эффективном осуществлении тех или иных ее функций, соответствующих задачам достижения стратегической цели и целей частного порядка, которые способствуют достижению интегральной цели. Качество каждого сотрудника определяется наличием у него знаний и опыта определенной специфики и умением применять новые, наиболее эффективные, технологии, а также способности адаптироваться к изменяющимся условиям деятельности, улучшать показатели собственной деятельности способностью постоянно делать больше и лучше, создавая большую добавленную стоимость, управляя все большим объемом активов, наличием мотивации и способностью профессионально расти.

Основная идея бюджетирования по результатам (performance budgeting), или программно-целевого бюджетирования, состоит в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. В России пока процесс распределения государственных средств по статьям экономической классификации сводит контроль исполнения бюджета к контролю за целевым (по видам расходов) использованием бюджетных средств. Ни финансовым органам, ни главным распорядителям средств не вменяется в обязанность проверка эффективности и результативности государственных расходов. Контролирующие органы также трактуют эффективность расходов исключительно в категориях целевого использования средств. Вопрос о целесообразности понесенных расходов с точки зрения общества остается вне поля зрения. Вместе с тем ориентация на затраты и игнорирование результатов может привести к финансированию избыточных структур, предоставлению услуг, которые не отвечают потребностям общества по качеству, времени или месту предоставления, и к снижению общей эффективности расходов, а требуемые обществом товары и услуги, в том числе и новые, могут оказаться без достаточного финансирования.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации на 2004 г. говорится, что государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг и перейти к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами.

В России существует положительный опыт использования такого подхода. Так, Кабинет министров Чувашской Республики утвердил Положение о методике проведения оценки социальных результатов и экономической эффективности расходов республиканского бюджета (постановление Кабинета министров Чувашской Республики от 14.09.2001 № 206). В методике используются, в частности, следующие критерии оценки: отсутствие (наличие) жалоб граждан – получателей субсидий из бюджета на несвоевременное рассмотрение заявлений, предоставление и выплату субсидий, льгот, необоснованный отказ, неправильное исчисление размеров причитающихся сумм, некачественное оказание услуги.

Особенности бюджетного процесса определяются формами правления и государственного устройства страны. Налоговая система страны должна быть скоординированной и уравновешенной. Государство, в частности, должно следить за тем, чтобы налоговое бремя распределялось сообразно налоговому потенциалу. Существование же различных налоговых уровней затрудняет поиск адекватных решений.

Кроме того, сложная территориальная организация влечет за собой дополнительные трудности с точки зрения определения задач, стоящих на том или ином уровне. Поскольку характер и масштабы этих задач определяют выбор финансовых решений, то упомянутые выше трудности неизбежно оборачиваются препятствиями для налоговой самостоятельности.

Существующие на каждом территориальном уровне различия (демографические, социологические, территориальные и др.) между территориальными образованиями могут снижать эффективность решений в зависимости от каждого конкретного случая.

Для федеративных государств характерны единство бюджетного процесса и одновременно его децентрализация. При этом единство определяется общностью принципов и конституционно-законодательной базы организации бюджетного процесса.

Стадиями бюджетного процесса признаются:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и принятие закона о государственном бюджете страны, решений о местных бюджетах;

3) выполнение бюджета, в том числе в случае необходимости внесения изменений в закон о государственном бюджете страны, решения о местных бюджетах;

4) подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятии решения относительно него.

На всех стадиях бюджетного процесса осуществляются финансовый контроль и аудит и оценка эффективности использования бюджетных средств.

Принципиальные нормативно-правовые основы бюджетного процесса, как правило, закреплены в конституциях государств, в которых определены главные участники бюджетного процесса (парламент, президент, правительство, министерство финансов) и их основные полномочия. Кроме того, существуют специальные законодательные акты, регламентирующие содержательные и процессуальные нормы по бюджетным вопросам. Принцип децентрализации в федеративном государстве предполагает наличие в структуре нормативно-правовой базы бюджетного процесса законодательного блока на уровне субъектов федерации.

Организация бюджетного процесса в разных странах имеет как общие черты, так и специфические особенности. Например, в государствах с континентальной системой права бюджет, как правило, принимается в форме единого законодательного акта (Франция, ФРГ), в странах же англосаксонского права по доходной и расходной частям бюджета разрабатываются отдельные законодательные акты (Великобритания, Канада, США).

Важнейшим принципом бюджетного процесса, общим для всех разновидностей его организационной схемы, является требование того, чтобы все доходы и расходы государства были включены в бюджет и утверждены парламентом. Законодательные нормы многих стран специально подчеркивают необходимость обеспечения единства доходов и расходов, т. е. сбалансированности бюджетов.

Начальным моментом бюджетного процесса является бюджетная инициатива. В соответствии с общей практикой право бюджетной инициативы принадлежит высшему органу исполнительной власти – правительству (Великобритания, ФРГ и др.) или президенту (США, Франция). Ни в одной стране парламент не имеет такого права; в его функции входит внесение поправок и утверждение законопроектов, предлагаемых правительством.

Составление проекта бюджета во всех государствах также осуществляется органами исполнительной власти, которые на этом этапе определяют объем бюджета, параметры налоговой и денежно-кредитной политики, основные направления расходования средств. Технология этой работы в разных странах имеет много общего, прежде всего общность состоит в децентрализованности подготовки проекта бюджета. В ней участвуют все министерства и ведомства, которые разрабатывают сметы расходов. При этом все министерства и ведомства получают от министерства финансов контрольные цифры возможных ассигнований, внутри каждого из них в эту деятельность вовлекаются также различные подразделения, предложения которых в конечном итоге обобщаются министром или руководителем ведомства. В свою очередь, заявки министерств и ведомств агрегируются министерством финансов.

Следующим этапом бюджетного процесса является процедура его рассмотрения и принятия закона о государственном бюджете. Эта стадия осуществляется парламентом, чья деятельность сосредоточивается на рассмотрении вопросов поступления средств в бюджет и их расходования по приоритетным направлениям. Для этой стадии также характерна организационная децентрализация бюджетного процесса. Проект бюджета становится предметом рассмотрения во многих комиссиях и комитетах парламента. Кроме того, в эту работу включается вторая палата парламента, в рамках которой к бюджетному процессу также привлекаются многие комитеты и комиссии. В случае возникновения разногласий между палатами в технологии парламентского прохождения бюджета предусматривается возможность формирования согласительной комиссии.

В процедуре принятия бюджета в странах с президентской формой правления важную роль играет президент, имеющий право отлагательного вето, применение которого влечет за собой возврат бюджета на повторное рассмотрение в парламент.

Принятый закон о бюджете подлежит промульгации главой государства. В некоторых странах (например, в ФРГ) предусмотрена процедура контрассигнации, которая предшествует промульгации закона о бюджете, после чего он публикуется в официальном издании.

Завершающей стадией бюджетного процесса является финансовый контроль исполнения бюджета. Принцип децентрализации действует и на этом этапе. В контролирующей деятельности участвуют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти. В число этих органов входят не только парламент и правительство (прежде всего министерство финансов), но и специально созданные для выполнения только бюджетно-финансового контроля органы – счетные палаты. Во всех федеративных государствах в бюджетном процессе федеративная власть стремится ограничить и поставить под свой контроль субъекты федерации, которым конституцией и законодательством представлена значительная самостоятельность в этом вопросе. На практике федерация имеет безусловный приоритет в бюджетном законотворчестве и осуществляет фактический контроль деятельности субъектов федерации в данной области. Так, распределение полномочий федерации и ее субъектов в сфере бюджетного процесса регулируется исключительно федеральным законодательством. Причем урегулирование вопроса о соотношении бюджетных полномочий федерации и ее субъектов на основе соглашений о разграничении соответствующих полномочий не предусмотрено ни в одной из федераций.

Инструменты финансового менеджмента (бюджетирование, финансовый контроль) играют важную роль в осуществлении финансовой политики (разработка, принятие решений, осуществление финансовой политики, оценка).

Существуют различные направления финансового менеджмента в государственной сфере. Одним из направлений является система финансового менеджмента, ориентированного на вход-выход (табл. 4.1).

Таблица 4.1

Финансовый менеджмент, ориентированный на вход-выход

Наиболее эффективной для этого управленческой технологией на сегодняшний день представляется технология Balanced Scorecard (BSC) – система сбалансированных показателей либо сбалансированная система показателей (ССП). Технология BSC применяется на практике при управлении как частными компаниями, так и субъектами бюджетного сектора (страны и субъекты в их составе).

Применение BSC в последние годы для бюджетного сектора в США, Финляндии и других странах показало ее продуктивность и продолжает развиваться.

Одним из ключевых показателей BSC является внутреннее состояние системы управления, что характеризуется качественными характеристиками персонала и применяемыми технологиями управления. При исполнении мероприятий программы можно выделить три основных типа результатов (рост адекватности квалификации и мотивации персонала администрации, переход на технологии управления более высокого уровня, информационное обеспечение принятия решений), которые будут достигнуты благодаря устранению имеющихся системных слабостей в существующем государственном управлении.[15]

Качество управления персоналом зависит от соответствия характеристик отдельных специалистов установленным требованиям. Требования же определяются относительно потребности системы управления в эффективном осуществлении тех или иных ее функций, соответствующих задачам достижения стратегической цели и целей частного порядка, которые способствуют достижению интегральной цели. Качество каждого сотрудника определяется наличием у него знаний и опыта определенной специфики и умением применять новые, наиболее эффективные, технологии, а также способности адаптироваться к изменяющимся условиям деятельности, улучшать показатели собственной деятельности способностью постоянно делать больше и лучше, создавая большую добавленную стоимость, управляя все большим объемом активов, наличием мотивации и способностью профессионально расти.

Основная идея бюджетирования по результатам (performance budgeting), или программно-целевого бюджетирования, состоит в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. В России пока процесс распределения государственных средств по статьям экономической классификации сводит контроль исполнения бюджета к контролю за целевым (по видам расходов) использованием бюджетных средств. Ни финансовым органам, ни главным распорядителям средств не вменяется в обязанность проверка эффективности и результативности государственных расходов. Контролирующие органы также трактуют эффективность расходов исключительно в категориях целевого использования средств. Вопрос о целесообразности понесенных расходов с точки зрения общества остается вне поля зрения. Вместе с тем ориентация на затраты и игнорирование результатов может привести к финансированию избыточных структур, предоставлению услуг, которые не отвечают потребностям общества по качеству, времени или месту предоставления, и к снижению общей эффективности расходов, а требуемые обществом товары и услуги, в том числе и новые, могут оказаться без достаточного финансирования.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации на 2004 г. говорится, что государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг и перейти к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами.

В России существует положительный опыт использования такого подхода. Так, Кабинет министров Чувашской Республики утвердил Положение о методике проведения оценки социальных результатов и экономической эффективности расходов республиканского бюджета (постановление Кабинета министров Чувашской Республики от 14.09.2001 № 206). В методике используются, в частности, следующие критерии оценки: отсутствие (наличие) жалоб граждан – получателей субсидий из бюджета на несвоевременное рассмотрение заявлений, предоставление и выплату субсидий, льгот, необоснованный отказ, неправильное исчисление размеров причитающихся сумм, некачественное оказание услуги.