7.7. Соединенные Штаты Америки

К оглавлению 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65

Федеральная система правительства в США может быть охарактеризована как пересекающаяся модель федерализма, когда власть всех четырех уровней лимитирована и рассредоточена одновременно. Первый уровень – федеральный, второй – уровень штатов, третий и четвертый уровни – местное самоуправление (графства, округа – третий уровень; уровень городов, поселений, специальные округа, например библиотечные, школьные округа, – четвертый уровень). В США существует мощная и обширная сеть административно-территориальных органов управления: федеральный уровень, 50 штатов и 38 967 муниципалитетов, 13 506 школьных округов, 35 052 местных органа самоуправления (всего 87 525 локальных правительств).

Конституция США, ратифицированная в 1787 г., законодательно определила сферы для федерального правительства и уровня штатов. Федеральное правительство доминирует в таких направлениях расходования средств, как космос, национальная оборона, международные отношения, почтовая служба (табл. 7.28).

Таблица 7.28

Федеральные расходы, млн долл. и % от общих федеральных расходов в 1970—2005 гг.

За последние 35 лет изменились процентные соотношения расходования федеральных средств. Так, на национальную оборону в 1970-е гг. расходовалось около 42 % всех федеральных средств, а в 2005 г. – всего 20%. В то же время если в 1970-е гг. на социальное обеспечение пенсий уходило 15,5% федеральных расходов, то в 2005 г. эта статья расходов составила 21,2%. Как показывают расчеты, в связи со старением населения США, средств из данного фонда на обеспечение пенсий хватит до 2040 г., если не изменятся демографическая ситуация или ставки налогов. Выросли федеральные расходы на медицинское обслуживание с 3% в 1970 г. до 10,1% в 2005 г. За последние годы снизились расходы на науку, ипотечный кредит и ветеранов. Большие расходы идут по Программе Medicare (обеспечение медицинского обслуживания пожилых людей – старше 65 лет). В 2005 г. по этой программе из федерального бюджета было выделено 519 млрд долл., в то время как по Программе Medicaid (программа по обеспечению медицинскими услугами людей с низкими доходами) – 182 млрд долл.

Вопросы финансирования начального и среднего образования, социальной политики, медицины, полиции решаются на уровне штатов. В целом же многие функции по осуществлению государственных услуг выполняются как на федеральном уровне, так и на уровне штатов и местного самоуправления. Бюджетные расходы на уровне штатов и уровне местного самоуправления в США 2005 г. представлены в табл. 7.29.

Таблица 7.29

Бюджетные расходы на уровне штатов и уровне местного самоуправления в США 2005 г., тыс. долл.[133]

Местный уровень власти в США, хотя и является составным элементом государственной системы, в целом рассматривается как имеющий отношение, скорее, к местному самоуправлению. Местные органы власти создаются на основе законодательства штата при соблюдении двух условий – определенной численности населения и установленного размера территории. Впоследствии данный район штата через референдум может обрести статус самоуправляющейся территории, получающей возможность оказания необходимого набора общественных функций населению и их финансирования через самостоятельную систему налогообложения. Каждый уровень имеет право устанавливать и собирать налоги и специальные платежи.

Мотивы обретения статуса самоуправляющейся территории могут быть самыми различными: стремление контролировать землепользование в районе, получение права на федеральные и штатные субсидии, на определенную долю от налоговых сборов и выпуска облигаций, владение торговыми и коммунальными предприятиями, введение системы местного налогообложения предприятий частного сектора, размещенных на данной территории, или, напротив, желание уйти от больших, по сравнению с крупными административными образованиями, налогов.

Местные органы власти США – графства (округа), являющиеся административно-территориальными единицами штатов, выступают в качестве региональных правительств для входящих в их состав территорий – муниципалитетов, поселков, школьных и специальных округов. Графства и органы местного управления в отличие от штатов менее независимы и следуют в фарватере экономической (в том числе налоговой) политики, проводимой федеральным правительством и правительствами штатов. Однако и они имеют определенный набор самостоятельно выполняемых функций, которые сами определяют и контролируют.

Формирование органов управления в основном осуществляется по принципу «Совет – выборный руководитель (председатель)». Выборный руководитель наделен правом вето на решения совета и имеет формальный статус главы графства. Законодательные и исполнительные функции несут на себе советы графств. В сферу их компетенции в рамках финансово-налогового регулирования входят установление уровня налогов, сбор имущественного налога, оценка собственности, подлежащей налогообложению, а также составление и исполнение бюджета графства, выпуск облигаций (займов). Кроме совета графства и выборных должностных лиц в графстве создаются многочисленные целевые советы и комиссии со сходными экономическими функциями.

В состав графств включаются территориальные органы самоуправления, имеющие муниципальный статус города, поселки, пригороды и деревни, а также школьные и специальные округа. Минимальную численность населения для создания муниципалитета устанавливает законодательство штата. Например, в штате Алабама минимум определен в 75, штате Юта – 100, штате Канзас – 300 человек. В последнее время в США отмечается волна слабо контролируемой «суверенизации» мелких территориальных единиц, преимущественно в пригородных зонах крупнейших городов. В частности, если в 1977 г. насчитывалось 18 862 муниципалитета и 25 962 специальных округа, то в 1997 г. их численность достигла уже 19 372 и 34 683 единиц соответственно. В целом локальные правительства субординированы правительствами штатов, но уровень взаимоотношений между ними сильно различается в зависимости от штата. Так, в некоторых штатах (например, Массачусетс) локальные правительства играют определяющую роль в установлении объема расходов и получаемых доходов, в то же время в других штатах (например, на Гавайях) их роль незначительна.[134]

Конституции органов местного управления (хартии) определяют один из вариантов управления данной территорией. Для территориально-административных единиц, имеющих статус муниципалитетов, существует три основных модели управления: «мэр – совет», «совет – менеджер» и «комитетное управление». Полномочия мэра, менеджера, совета или комитета фиксируются в хартии муниципалитета и, таким образом, в зависимости от выбранной стратегии руководства осуществляется законодательная деятельность, руководство и контроль за исполнительными органами, оперативное управление, составление проекта бюджета и контроль его исполнения. В двух первых моделях нор-мотворческие функции относятся к деятельности советов; контроль за исполнительным аппаратом муниципалитета (департаменты и службы) осуществляется мэром, если в хартии предусматривается позиция «сильный мэр». В отсутствие такой позиции эти функции берет на себя совет. Наряду с мэром избираются должностные лица, формально независимые от мэра и совета.

Специальные округа – это территории, созданные для осуществления административного надзора в тех областях, которые представляют жизненно важные интересы для населения: освещение улиц, водоснабжение, канализация, охрана природных ресурсов. В США насчитывается 22 типа специальных округов. Как правило, ими управляет совет директоров, численность которого не превышает семь человек. Члены совета назначаются властями штата, местными органами власти или же избираются населением.

Школьные округа по своей функциональной принадлежности являются разновидностью специальных округов. Они создаются специально для решения административных вопросов и финансовых проблем учреждений среднего и начального образования. Их управленческим органом является совет – выборный или назначенный. Абсолютное большинство школьных округов имеет собственную налоговую базу и только незначительная часть таковых не имеет и поддерживается через соответствующие городские бюджеты. Например, в штате Нью-Йорк только пять из 719 школьных округов финансируются из городского бюджета.

Такая структура является весьма эффективной для достижения экономических и социальных целей как на территории всей страны, так и на отдельно взятых самоуправляемых территориях.

В США в отличие от Австралии межбюджетные отношения строятся на основе четкого разграничения расходных и доходных полномочий, поэтому формируются практически самостоятельные налоговые системы трех уровней власти и все бюджеты функционируют автономно. Взаимоотношения федеральной власти и штатов определяются конституцией, принятой в 1789 г. Взаимоотношения между штатами и местными органами власти обычно регулируются «правилом Дилона», но в отдельных случаях так называемым правилом дома. По «правилу Дилона» местные органы власти пользуются такими полномочиями, которые предоставлены им правительствами штатов. По «правилу дома» штаты могут предоставлять местным органам власти более широкие права вплоть до бюджетной автономии. Этим правилом на практике пользуются редко.

Налоговое администрирование в Америке трехуровневое. Первый уровень – федеральный. На данном уровне налоги собирает Служба внутренних налоговых доходов (Internal Revenue Service). Второй уровень – уровень штатов. Налоговое администрирование осуществляет налоговая служба штата. Третий уровень – локальный. На данном уровне налоги собирает местная администрация или специальные отделения штатов.

Основными доходными источниками федерального бюджета США является налог на доходы физических лиц (48% всех доходов федерального бюджета в 2000 г., 39,6 % – в 2005 г.), взносы на социальное страхование и в пенсионные фонды (33,8% в 2000 г., 38,6% – в 2005 г.), налог на доходы корпораций (9,6% в 2000 г., 6,6% – в 2005 г.) и акцизы (3,8% в 2000 г., 3,4% – в 2005 г.).

Главными источниками доходов штатов служат фонды социального страхования и пенсионные фонды (25,4% в 2000 г., 25,6% – в 2005 г.), налог с продаж (18,7% в 2000 г., 16,6% – в 2005 г.), налог на доходы физических лиц (17,9% в 2000 г., 16,6% – в 2005 г.), акцизы (9,0% в 2000 г., 8,0% – в 2005 г.) и доходы от использования собственности (9,0% в 2000 г., 0,9% – в 2005 г.), доходы от предоставленных услуг (18,1% в 2005 г.), межбюджетные трансферты (32,5% в 2005 г.).

Основными источниками местных бюджетов являются налоги на имущество (37,4%), доходы от использования собственности (21,6%), прочие доходы (19,4%) и налог с продаж (5,6%).

Налог на прибыль включает в себя три налога:

1) персональный налог на прибыль – налог на доходы физических лиц, а также налог на прибыль некорпоративного бизнеса;

2) налог на прибыль корпораций;

3) налог, берущийся с заработной платы и оклада (платит работодатель).

Существует также специальная система налогообложения доходов (ATM), предполагающая минимальные ставки по налогу на доходы.

В соответствии с налоговым законодательством США доход – это трансакции, которые должны быть обложены налогом (Adjustment Gross Income – AGI). В расчет налога на доходы принимаются во внимание специальные вычеты (Personal Deduction – PD). К ним относятся медицинские расходы, проценты по ипотечному кредиту, проценты по кредиту за учебу в университете или колледже, налоговые выплаты по местному налогу на собственность и по налогам на собственность штата. В целом стандартные вычеты выросли с 1987 г. 2540 долл. на человека в 1987 г. до 10 000 долл. в 2005 г.

Существуют также персональные освобождения от налога (Personal exemptions – РЕ), которые предоставляются в зависимости от возраста, размера семьи, числа детей, например слепым, людям старше 65 лет, многодетным семьям (в 2006 г. – 3300 долл. на человека, в 2000 г. – 2800 долл.).

Предоставляются также налоговые кредиты пожилым (старше 65 лет), инвалидам, налоговые кредиты на каждого ребенка.

В целом налогооблагаемый доход равняется доходу за минусом персональных освобождений, персональных вычетов, специальных вычетов и налогового кредита. Налоговые ставки по налогу на доходы одинокого человека[135] и семью представлены в табл. 7.30 и 7.31.

Таблица 7.30

Налоговые ставки по налогу на доходы одинокого человека[136]

Таблица 7.31

Налоговые ставки по налогу на доходы семейного человека

В США, так же как и в России, действуют специальные ставки налогообложения доходов по дивидендам. В США данный налог составляет: 5%, если регулярная налоговая ставка по налогу на доход для данного человека или семьи оценивается меньше чем 25%; 15%, если больше чем 25%; 28%, если прирост капитала идет за счет коллекционирования.

Налоговые ставки на уровне штатов или локальном уровне устанавливаются различным образом в зависимости от штата. Так, в некоторых штатах определяется общая тарифная ставка (например, в штате Индиана), связанная с федеральным налогом на доходы. Некоторые местные подоходные налоги ограничены специфическим доходом, т. е. берется налог только на заработную плату и жалованье. В 1969 г. в США установили специальную ставку налогообложения – АМТ, которая предполагает только две минимальные ставки налогообложения доходов, но не предусматривает никаких вычетов и освобождений. Это было принято по причине того, что очень многие люди и семьи не платят никакого федерального подоходного налога из-за персональных освобождений и вычетов (большие семьи, люди в штатах с высокими ставками по налогу на собственность, семьи, выплачивающие проценты по ипотечному кредиту).

Как показывают статистические исследования Департамента доходов США, число возвратов налоговых отчислений семьям и физическим лицам по налогу на доходы в 2005 г. составило 130 423 626 (табл. 7.32). Например, бедным семьям с доходом от 1 до 5000 долл. в год налоговые возвраты составили 1 723 064 тыс. долл.

Таблица 7.32

Налоговые возвраты по налогу на доходы в 2005 г.[137]

Рассчитывая эффективную налоговую ставку как отношение налоговой базы к доходу можно увидеть, что налог на доходы физических лиц является резко прогрессивным[138] (табл. 7.33).

Таблица 7.33

Эффективная налоговая ставка по налогу на доходы физических лиц с 1980 по 2005 г., %

Отрицательные значения в табл. 7.33 показывают, что данному слою населения идут выплаты из Федеральной службы внутренних доходов после оценки их среднего дохода и расчета необходимого прожиточного уровня на каждого члена семьи и ребенка. В целом видно, что в 2005 г. произошло снижение эффективной налоговой ставки, что приводит к снижению бюджетных доходов на федеральный уровень и повышению дефицитности федерального бюджета.

Данному виду налогообложения присущи определенные недостатки. Во-первых, это высокие административные издержки. Так, годовые издержки Внешней службы доходов (Internal Revenue Service – 1RS) составили 9,7 млрд долл. в 2005 г.[139] , а административные – 50 центов с каждых собранных 100 долл. Однако в данном случае не посчитаны издержки самих налогоплательщиков по заполнению налоговых форм. Во-вторых, это экономические издержки. Необходимо учитывать влияние данного вида налога на экономические издержки, на различные сектора экономики. В связи с высокими ставками налога на доходы физических лиц идет ухудшение экономической ситуации в стране.

Однако если рассматривать налогообложение по социальному страхованию (в России примером является единый социальный налог – ЕСН), то можно видеть, что эффективная налоговая ставка не так значительно колеблется в зависимости от дохода в отличие от налога на доходы физических лиц. Эффективная налоговая ставка составляла в 2005 г. 8,1-10,3% (табл. 7.34).

Таблица 7.34

Эффективная налоговая ставка по социальному налогу на доходы физических лиц в 1980—2005 гг.[140], %

Однако налог на прибыль корпораций является резко прогрессивным, что можно видеть из анализа эффективной налоговой ставки в 1980—2005 гг. (табл. 7.35).

Таблица 7.35

Эффективная налоговая ставка по налогу на прибыль корпораций в 1980—2005 гг., %

В целом в 2004 г. в федеральный бюджет США поступило 258,9 млрд долл. налоговых поступлений по налогу на прибыль корпораций, 1025,8 млрд долл. по налогу на доходы физических лиц, 822,2 млрд долл. по социальному налогу (налог, берущийся с заработной платы и идущий в Пенсионный фонд, в Фонд на компенсацию по безработице, в Фонд медицинской помощи пожилым людям)[141] . Сумма данных поступлений составила 65,6% всех денежных поступлений на федеральном уровне.

Следующим важным налогом на уровне штатов и локальном уровне является налог с продаж[142] , который был разработан в период Великой депрессии в США. Данный налог берется только на уровне розничной продажи товара или оказания ряда услуг. В некоторых штатах действует только ставка на уровне штата (штат Индиана), в других ставка зависит не только от штата, но и от того, в какой локальной местности находится магазин. Так, на Аляске ставка налога с продаж в зависимости от местности колеблется от 1 до 7%, хотя на уровне штата налога с продаж нет.

Главная особенность системы налогообложения США – отсутствие налога на добавленную стоимость. Соединенные Штаты Америки являются единственной развитой страной, в которой нет НДС. В среднем ставка НДС по Европе составляет 20%. Ставки НДС, %, в некоторых странах Европы в 2005 г. приведены ниже.

Австрия........................................20

Бельгия.......................................21

Кипр........................................... 15

Чехия......................................... 19

Дания...........................................25

Россия........................................18 (10)

В некоторых штатах (табл. 7.36) налог с продаж спрятан в цене (7), в других он рассчитывается отдельно от цены (?) и на ценнике не указывается, поэтому, подходя к кассе в магазине, необходимо самому пересчитать все свои покупки и умножить на необходимую ставку налога с продаж, чтобы не попасть в неприятную ситуацию, когда из-за налога с продаж может не хватить денег для покупки. Так делается во многих штатах, например Индиане, Калифорнии, Колорадо и др. Ставки по штатам в 2006 г. приведены в прил. 4.

Таблица 7.36

Ставки налога с продаж на уровне штатов и локальном уровне (июль 2004 г.)[143] , %

На федеральном уровне и уровне штатов собираются также акцизы. Основными являются акцизы на алкогольную продукцию, табак, сигареты, бензин, топливо для самолетов. Многие акцизы представляют собой трехступенчатый налог. Одна часть собранного налога идет на федеральный уровень, вторая часть – на уровень штата, по некоторым видам акцизов существует еще и локальная добавка к ставке акциза. Так, на 1 января 2006 г. ставка акциза только на уровне штатов колебалась от 7 до 160 центов с пачки сигарет (табл. 7.37).

Таблица 7.37

Налоговые ставки по акцизу на сигареты по штатам на 1 января 2006 г.

Важнейшим налогом на уровне штатов, местного самоуправления, школьных округов является налог на собственность. Ежегодно собирается около 296 млрд долл. на уровне штатов и местном уровне. Например, в 1932 г. налог на собственность обеспечил около 3/4 консолидированного бюджета штата и местных правительств и 92,5 % доходов местных правительств.[144]

На современном этапе ситуация изменилась, на уровне штатов преобладают налоги с продаж, акцизы, но если рассматривать местный уровень, то доходы локальных правительств находятся в сильной зависимости от налогов на собственность (табл. 7.38)[145] . В частности, школьные округа получают 96% налоговых доходов именно от налога на собственность. Несмотря на то что налоги на собственность являются непопулярными с политической точки зрения, за последние 10 лет ставка этого налога выросла на 4,5%. Во многих штатах ставка налога зависит от налоговой базы. В некоторых штатах действует ставка только на землю как на собственность, в других штатах существует целый ряд ставок в зависимости от вида собственности. Необходимо помнить об экономическом эффекте данного налога. Если повышается ставка налога на оборудование, машины, механизмы, это приводит к экономической рецессии, упадку, перетоку экономической активности в другие регионы. В связи с этим, например, в Питсбурге установили две ставки: высокую – на землю и низкую – на оборудование. В целом это способствовало развитию бизнеса в Питсбурге.

Таблица 7.38

Налог на собственность в США в 2002—2003 гг.[146]

В штатах и муниципальных округах, каунтах и школьных округах действуют различные ставки и налоговые базы. Так, собственность делят на недвижимую и персональную, материальную и нематериальную. К недвижимой собственности относятся земля, здания и сооружения, а также деревья, трава, вода, минеральные ресурсы. Персональная собственность включает в себя машины, оборудование, драгоценности, автомобили, акции, облигации и др. Однако данный вид собственности очень трудно оценить. Как, например, оценить дома-автомобили? Что это – недвижимая или персональная собственность? Ведь это дом на колесах. В связи с проблемами оценки и сбора данного вида налога многие штаты исключают персональную собственность из оценки налоговой базы налога на собственность.

К материальной собственности относят дома, машины, оборудование, а к нематериальной – акции, облигации и другие финансовые инструменты. В некоторых штатах не учитывают нематериальную собственность, в других ее включают в налоговую базу.

Главное состоит в том, что оценку собственности проводят сами налоговые инспекторы и два раза в год присылают налогоплательщику чеки на уплату данного вида налога. В случае неуплаты налога на собственность после определенного периода предупреждений землю и дом выставляют на распродажу-аукцион. Хозяин имеет первоочередное право купить свой дом или землю. Данные случаи бывают не часто, но все же случаются.

Льготы по налогу имеют пожилые люди старше 65 лет. Переоценка собственности налоговыми инспекторами проводится ежегодно и зависит от рыночной ситуации. Это очень важно и для бюджетных поступлений. Если недвижимость растет в цене, то повышаются налоговые поступления в бюджет, что, в свою очередь, способствует увеличению государственных расходов на облагораживание территорий, созданию парков, повышению качества образования в школах. Все это в целом приводит к росту привлекательности данного района, поэтому цены на недвижимость растут. Однако, если данный район не престижен, школьный округ не имеет достаточно денег на каждого школьника, цены на недвижимость в этом районе падают, налоговые поступления снижаются, недостаточно средств для вложения денег в данную территорию, средний класс и бизнес покидают данный район, цены на недвижимость продолжают падать – получается замкнутый круг.

Так, например, в каунте Деарборн три школьных округа: Санман-Деарборн (Sunman Dearborn Com), Южный Деарборн (South Dearborn Com) и Лауренсбург (Lawrenceburg Com). Собранные налоговые поступления по налогу в 2005 г. на собственность в школьных округах резко отличаются (почти в три раза):

1) Санман-Деарборн – 219 411 долл. на одного школьника в год;

2) Южный Деарборн – 188 039 долл. на одного школьника в год;

3) Лауренсбург – 574 342 долл. на одного школьника в год.

Это еще раз показывает резкий горизонтальный диспаритет, возникающий в случае применения только данного вида налога как ресурса финансирования школ. В прил. 5 приведены налоговые поступления во всех школьных округах штата Индиана. Разница между самым богатым и самым бедным школьным округом составляет около 350 000 долл. на одного школьника в год.

В некоторых штатах для исправления данной ситуации были приняты специальные законы. Так, в Вермонте Законом № 60 от 1997 г. была проведена образовательная реформа. В соответствии с данным законом финансирование образования идет комбинированно: в зависимости от числа учащихся, собранных налогов в школьных округах (около у), и выделяются специальные средства из бюджета штата[147] . В штате Мичиган тоже пошли по такому же принципу финансирования образования.

Финансирование образования сильно изменилось с 1970 по 1995 г. в 43 штатах. Проводились реформы по выравниванию уровня образования и его финансирования. Это делалось с целью достижения среднего уровня образования по всей Америке. Данная политика проводится и на современном этапе. Так, все ученики начальной школы в октябре должны сдавать единые тесты по всей Америке, после чего оцениваются средний уровень образования по США, по каждому штату, школе, классу и уровень каждого ученика. Данное правило было введено администрацией Дж. Буша в 2004 г. Финансирование начального и среднего образования из локального бюджета, средств штата, федеральных средств представлено в табл. 7.39.

Таблица 7.39

Финансирование начального и среднего образования из локального бюджета, средств штата, федеральных средств[148]

Как видно из табл. 7.39, основной объем финансирования идет из средств штата – 49%, а из средств округов и школьных округов – около 43%. Финансирование из федерального бюджета составляет примерно 8% общих расходов на начальное и среднее образование.

С целью преодоления горизонтального диспаритета развиваются межбюджетные трансферты.

Финансовая помощь из федерального бюджета нижестоящим уровням власти предоставляется в форме бюджетных грантов. Они разделяются на целевые и узкоцелевые, которые преобладают. Целевые гранты идут на строительство аэропортов, на крупные инфраструктурные проекты. Узкоцелевые гранты предназначены в основном для финансирования расходов штатов на здравоохранение, социальную поддержку, образование, занятость и профессиональную подготовку. На федеральные бюджетные гранты приходится около 25% совокупных доходов штатов. Местные бюджеты в еще большей степени зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (доля трансфертов в среднем составляет около 45%, в том числе доля трансфертов штатов – 36%, федерального правительства – 9%). В США также высока доля средств федерального бюджета в налоговых доходах, доля финансовой помощи в бюджетах штатов составляет порядка 25%. Для США и Австралии примечателен тот факт, что региональные и местные бюджеты исполняются с профицитом (дефицит местных бюджетов в США законодательно запрещен), а вся нагрузка по долговым обязательствам возложена на федеральный бюджет.

За последние 25 лет финансирование многих функций с федерального уровня сильно изменилось (табл. 7.40). Так, межбюджетные трансферты, предназначенные для охраны окружающей среды на уровне штатов и локальном уровне, снизились с 5,9 до 1,5% в общем объеме трансфертов. Однако трансферты для обеспечения расходов на медицинское обслуживание в штатах и на локальном уровне с 1980 по 2004 г. резко выросли с 17,3 до 46,7%, т. е. практически утроились.

Таблица 7.40

Межбюджетные трансферты с федерального уровня на уровень штатов и локальный уровень в США в период 1980-2004 гг. в зависимости от функций[149]

В то же время доля трансфертов на административные расходы снизилась на 77%, охрану окружающей среды – на 75%, развитие сельского хозяйства – на 71%, образование, повышение квалификации и социальное обеспечение – на 44%. В целом в реальном долларовом исчислении объем федеральных трансфертов на уровень штатов и локальный уровень вырос в период с 1980 по 2004 г. на 95%, в то время как численность населения – на 27%, прямые расходы штатов и органов местного самоуправления – на 119%, объем их собственных ресурсов – на 128%.[150]

В 1980 г. приблизительно 65% федеральных трансфертов было направлено на финансирование общественных услуг и проектов государственных и местных органов власти; в 2004 г. 65% федеральных трансфертов шло на прямые платежи и услуги населению, при этом почти 47% – на финансирование и оказание медицинских услуг.

А. Мергет называет данный тип федерализма в США в 1980-е гг. «иррациональным» или «замысловатым»[151] , Д. Поллок дает другое название – «мраморный торт» или «штакетник»[152] . Фискальная автономия многих городов и локальных правительств в реальности зависит от многих обстоятельств и чаще всего довольно непредсказуема, кроме того, степень финансовой самостоятельности снизилась в последние годы. В целом штаты и локальные правительства в очень высокой степени зависят от федеральных межбюджетных трансфертов. Без федеральных трансфертов многие города стали бы банкротами. Объем межбюджетных трансфертов на локальный уровень с федерального уровня и уровня штатов в 1980—2002 гг. представлен в табл. 7.41.

Таблица 7.41

Объем межбюджетных трансфертов на локальный уровень с федерального уровня и уровня штатов в 1980—2002 гг., млн долл.[153]

В отличие от других стран в США межбюджетные трансферты в 1980-е гг. предоставлялись независимо от размера округов, их локализации, демографической ситуации, уровня относительной бедности или богатства того или иного округа.

В последние годы число категориальных грантов в США быстро увеличивается. Также развиваются более гибкие и регулируемые блочные субсидии, альтернативные программы для локальных правительств. Больше внимание стали уделять предоставлению капитальных грантов, которые покрывают эксплуатационные расходы на капитальные проекты на уровне штатов и местном уровне.

Бюджет США одним из первых начал проводить бюджетные реформы на муниципальном уровне. Так, еще в 1899 г. Национальная муниципальная лига разработала единые бухгалтерские правила и методы расчета и оценки. В 1904 г. эти правила и методики применялись уже в 80 городах[154] . В данной бюджетной доктрине излагались система руководящих принципов, оценка издержек, унификация методов, централизация, оценка результатов и эффективности. К 1920 г. одним из главных принципов финансового менеджмента в государственных структурах стала методика оценки выполненных задач (output). Важнейшим принципом являлась интеграция бюджетирования, бухгалтерского учета, отчетности, оценки целей и задач.

Государственные услуги обычно имеют множество задач (например, субсидия школьных обедов, как кормление детей, так и поддержка семейных доходов). Однако задачи могут противоречить друг другу (например, водохранилище (бассейн) должно быть почти пустым, чтобы разрешить водные лыжи). Оборот с различных программ не имеет стандарта или общего критерия для сравнения (например, прибыль с рек и озер не измеряется теми же критериями, чем измеряются сокращения транспортных несчастий). Бенефициары различных программ часто не одни и те же люди, соответственно выборы среди программ служат причиной возникновения «победителей» или «проигравших», нарушающих критерий Парето. Следовательно, выполнение так просто звучащего правила распределения государственных средств практически невыполнимо. Тем не менее составление бюджета происходит на основе выбора из определенных программных альтернатив. Бюджетная классификация может сделать этот выбор более правильным, что позволит улучшить жизнь общества. В табл. 7.42 представлены альтернативные бюджетные структуры, действующие в США.

Таблица 7.42

Альтернативные бюджетные структуры и их основные ассоциируемые черты[155]

С целью улучшения планирования бюджетов Конгресс поставил задачу создания оптимальных финансовых структур управления, проводящих стратегическое планирование. Начиная с 1990 г. был проведен анализ 878 бюджетных систем с 1306 прикладными программами в главных финансовых отделах на уровне штатов и местном уровне[156] . Однако анализ показал, что системы бюджетного планирования в большинстве отделов были устаревшими и часто не выполняют:

– функциональные требования к финансовой отчетности;

– интеграцию бюджета и статистических данных;

– контроль исполнения бюджета.

В США действует специальная система стандартов для осуществления бюджетирования в государственных органах. Их разрабатывает Государственный комитет бухгалтерских стандартов (The Governmental Accounting Standards Board – GPEFR)[157] . В 1994 г. данным комитетом была разработана концепция бюджетирования и отчета, ориентированного на целевое исполнение (performance reporting standard).

Интересный пример представляет собой программа прогнозирования доходов в штате Индиана, разработанная профессором Дж. Майкселлом[158] . Бюджеты органов местного самоуправления, являясь частью финансовой системы государства, не только берут на себя финансовые обязательства с целью смягчения напряжения федерального бюджета, но и несут расходы, связанные с государственным регулированием экономики, стабилизацией экономической ситуации и стимулированием экономического роста на подведомственной территории, тем самым содействуя проведению политики, соответствующей интересам региона.

Местным органам власти принадлежит заметная роль в регулирующем воздействии на размещение производительных сил – целевом использовании земель. Формы воздействия местных органов власти – экономические, финансовые и административные – стимулируют или ограничивают развитие отдельных отраслей хозяйства, создают условия для снижения издержек производства частных предприятий и повышения их конкурентоспособности. Широкое участие местных управлений в финансировании базисных отраслей экономики, а также затраты на образование, здравоохранение, охрану и использование природных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей среды, обеспечивают работой определенную часть населения.

Из года в год растет число экономических программ с местным участием. Из местного бюджета традиционно финансируются такие службы, как полицейская (в среднем за 1990-е гг. – на 73%), пожарная (на 100%), санитарная (на 100%), рекреационная (на 75% за указанный период). Местные бюджеты все шире используются для финансирования экономической инфраструктуры – комплекса отраслей общего пользования производственной и непроизводственной сфер, в осуществлении мероприятий по обеспечению функционирования промышленного воспроизводства, для финансовой поддержки капиталоемких и требующих государственного регулирования отраслей. Сюда относится строительство мостов, дорог, портов, водных путей, аэродромов, систем водоснабжения, очистных сооружений, которые невыгодно или невозможно развивать на базе частной собственности.

Затраты на эти цели в США являются важным условием повышения конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках, поскольку дают возможность корпорациям, размещенным на данной территории, экономить на вспомогательных строительных работах, сокращать сроки строительства и ввода предприятий в эксплуатацию. При этом улучшаются условия для привлечения промышленных предприятий в определенные (в том числе в сравнительно малоосвоенные по американским стандартам) районы, создается благоприятный инвестиционный климат.

Расходы на финансирование инфраструктуры сказываются в конечном счете на развитии всей экономики, так как местные органы власти в числе прочих поддерживают базисные отрасли экономики, такие как транспортную, машиностроительную, промышленное и жилищное строительство. Доля местных бюджетов в общегосударственных расходах на инфраструктуру весьма значительна: в среднем за 1990-е гг. порядка 40%. Местные бюджеты используются для расширения государственного потребления – финансирования закупок товаров и услуг, выплаты заработной платы рабочим и служащим государственных учреждений и предприятий, финансирования капиталовложений в торговлю, сельское хозяйство, транспорт, для нужд экономической реорганизации – в среднем за 1990-е годы по всем позициям в совокупности до 50%.

Местные органы власти осуществляют жилищное строительство для малоимущих слоев американского населения, имеющих доход ниже уровня бедности. Дома, построенные за счет местных бюджетов, продаются или сдаются в аренду по более низким ценам, чем дома, построенные частными строительными фирмами. В настоящее время доля местных бюджетов в государственных жилищных программах составляет в среднем более 50%.

В США большая часть программ финансовой поддержки бизнеса, в которых в качестве спонсоров выступают федеральные органы власти или органы власти на уровне штатов, направлена на создание рабочих мест. Во многих программах инвестиции, отводимые на одно созданное или удержанное рабочее место, ограничены – эти границы, как правило, колеблются в пределах 5000—15 000 долл. на одно рабочее место (на уже существовавшие, но удержанные рабочие места соответственно отводится меньше средств). Подавляющее большинство программ, кроме того, направлено на модернизацию и обновление основных фондов или на расширение производства, в то время как практика возврата долгов коммерческих предприятий из бюджетных средств строжайшим образом ограничена, а в большинстве случаев вообще запрещена. В прошлом федеральное правительство США, а также многие штаты прибегали к спонсированию прямых займов целевым производствам через государственные агентства и квазигосударственные финансирующие структуры. Однако в настоящее время федеральные и региональные власти, как правило, вместо того чтобы поощрять прямые заимствования, предоставляют негосударственным организациям и банкам определенные гарантии и налоговые кредиты и таким образом стимулируют выдачу ими целевых займов. Такие программы позволяют значительно более эффективно распорядиться общественными деньгами и исключают вероятность того, что в инвестиционный процесс вмешается политика.

Ниже приведены виды финансовой помощи, которую власти могут предоставлять коммерческим предприятиям.

1. Гарантии по займам. Это предоставляемые федеральным и региональным правительством гарантии, в соответствии с которыми правительство обязуется выплатить из бюджета от 50 до 85% займа банка или негосударственной организации, участвующей в программе, в случае если компания-заемщик обанкротится.

2. Программы налоговых кредитов. Это еще один активно применяемый в настоящее время вариант решения проблемы стимулирования инвестиций. В рамках этих программ частные инвесторы, вкладывая деньги в какие-либо проекты, получают налоговые скидки и иные формы сокращения налогового бремени по доходу от инвестирования в данный проект. Программы налоговых кредитов обычно направлены на трудно финансируемую деятельность вроде строительства жилья для малообеспеченных слоев населения, содействия предприятиям в экономически угнетенных районах или предприятиям, владельцы которых находятся в стесненных обстоятельствах по причине низкого дохода, дискриминации, инвалидности и т. д.

3. Прямые займы. Хотя федеральные и региональные органы власти по большому счету уже не занимаются предоставлением прямых займов, все же есть несколько типов программ, подразумевающих предоставление целевых грантов органам местного управления и неправительственным организациям под выдачу займов на строго определенные коммерческие проекты. Как правило, это очень малые займы, менее 25 000 долл., призванные полностью или на 90% удовлетворить потребность предприятия в привлечении капитала, или займы, предоставляемые малому и среднему бизнесу в размере до 200 000 долл.

Таблица 7.28

Федеральные расходы, млн долл. и % от общих федеральных расходов в 1970—2005 гг.