6.6. Бюджетное планирование

К оглавлению 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65

При формировании перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006—2008 гг. и проекта федерального бюджета на 2006 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.03.2005 № 118 «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» был экспериментально апробирован целый ряд существенных новаций бюджетного планирования.

Концепция реформы бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2008 гг. включает в себя следующие положения.

1. Основные принципы реформирования бюджетного процесса относятся ко всем уровням бюджетной системы.

2. Органам государственной власти и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы по реализации Концепции.

3. Требуется смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами:

– повышение ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

– установление четких среднесрочных ориентиров.

По данным Минфина России предполагается, что в 2008 г. Россия выйдет на уровень Франции по степени развития бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР).[69]

Рис. 6.4. Место России в международной бюджетной реформе

Все уровни бюджетной системы реформируются следующим образом:

– разделение бюджетных расходов на «действующие» и «принимаемые» обязательства;

– совершенствование среднесрочного финансового планирования;

– развитие программно-целевых методов бюджетного планирования.

Предполагается также переход к многолетнему (среднесрочному) планированию, введение последовательной («скользящей») корректировки будущих периодов (рис. 6.5).

Рис. 6.5. Последовательная («скользящая») корректировка будущих периодов

Прежде всего это касается нового формата и роли перспективного финансового плана (табл. 6.33).

Утверждение перспективного финансового плана Правительством РФ и однозначное соответствие параметров его первого года проекту федерального бюджета, а также требованиям составления в режиме «скользящей трехлетки» с объяснением вносимых изменений существенно повышают статус и роль этого документа (ранее носившего справочно-аналитический характер) в бюджетном процессе. По сути, сделан крупный шаг к составлению трехлетнего федерального бюджета.

Таблица 6.33

Изменения в формате перспективного финансового плана

С точки зрения требований среднесрочного планирования, ориентированного на результаты, наиболее существенными новациями являются:

– раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;

– утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года.

Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств вытекает из их принципиально разной природы и места в бюджетном планировании. Предполагается, что в 2006—2008 гг. бюджетные расходы будут полностью обеспечены доходами по всем четырем уровням бюджетной системы. Доходы и расходы бюджетной системы в Российской Федерации по всем четырем уровням представлены на рис. 6.6.

Рис. 6.6. Доходы и расходы бюджетной системы Российской Федерации[70]

Рис. 6.7. Расходы бюджетной системы на одного человека, тыс. руб.

Как предполагается, основные расходы будут осуществляться региональными и местными бюджетами (рис. 6.7).

В 2006 г. совокупные расходы бюджетов всех уровней в расчете на душу населения превысят 58 тыс. руб., а к 2009 г. достигнут 85 тыс. рублей[71] . Фактически за эти средства общество «приобретает» у государства общественные услуги – образование, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование экономики, гарантии безопасности и правопорядка, защиту внешнеполитических интересов, гражданских прав и свобод и все то, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым гражданином по отдельности.

На момент составления или утверждения бюджета основная часть расходов уже предопределена ранее принятыми решениями (нормативными актами, договорами, соглашениями). Речь идет не о том, нужны эти расходы или не нужны, а о том, как определить их объем в следующем году и на трехлетнюю перспективу. Здесь нет никаких политических решений, это технический аспект бюджетного планирования. Обсуждать же необходимо, исходя из приоритетов государственной политики, принимаемые обязательства, т. е. новые законы и программы. Ресурсы для них образуются по двум направлениям: во-первых, за счет увеличения доходов бюджета в реальном выражении, во-вторых, при сокращении бюджета действующих обязательств (что делать совершенно необходимо, так как многие из существующих расходов нерациональны).

Среднесрочный финансовый план разрабатывается исполнительным органом государственной власти региона (органом местного самоуправления), ответственным за составление и исполнение соответствующих региональных (местных) бюджетов.

Среднесрочный финансовый план утверждается нормативным актом высшего исполнительного органа государственной власти региона.

Главной целью разработки среднесрочного финансового плана является выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.

Целями разработки среднесрочного финансового плана являются:[72]

– информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

– комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

– выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

– определение долгосрочных негативных тенденций и своевременное принятие соответствующих мер;

– формирование и уточнение документов по социально-экономическому развитию территории на долгосрочную перспективу;

– последовательный переход от ежегодно меняющихся установок по осуществлению бюджетно-финансового планирования к преемственности и стабильности;

– дополнительное обоснование и обеспечение реализации политических приоритетов развития территории.

В следующем году принятые обязательства попадут в состав действующих и будут рассмотрены по их правилам (включая, безусловно, оценку их необходимости и результативности), но им на смену придут ресурсы для принятия политических решений по новым обязательствам. Таким образом, происходит раздельное планирование (но не исполнение!) бюджета действующих обязательств (БДО) и бюджета принимаемых обязательств (БПО). Действующие обязательства – это обязательства, включенные в реестр. Принимаемыми называются обязательства, подлежащие или планируемые к включению в реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных ресурсов, вводимые или планируемые к введению в плановом периоде.

Формирование среднесрочного финансового плана осуществляется на основе следующих принципов:

– вариантность прогнозов;

– научная обоснованность и объективность прогнозирования;

– участие в государственном прогнозировании ключевых субъектов управления – федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединений предпринимателей, профсоюзов и др.;

– взаимодействие всех участников государственного прогнозирования с целью достижения согласованного представления о перспективах развития региона;

– последовательное уточнение государственных прогнозов в ходе взаимодействия участников прогнозного процесса;

– единство методических подходов, предполагающее возможность перехода от показателей прогнозов с одним временным горизонтом к показателям прогноза с другим горизонтом;

– системность процесса государственного прогнозирования;

– сбалансированность номенклатуры и состава прогнозных показателей с временным горизонтом прогноза;

– непрерывность прогнозирования и скользящий характер прогнозов;

– сочетание поискового и целевого подходов к прогнозированию.

Таким образом, развитие программно-целевых методов бюджетного планирования на всех четырех уровнях предполагает следующие мероприятия:

1) предоставление ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

2) совершенствование методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

3) использование в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

4) распределение части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

5) расширение полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета;

6) создание системы мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов. Встраивание этой системы в бюджетный процесс.

В регионах разработаны различные методики оценки эффективности бюджетных расходов:

– Самарская область – оценка эффективности капитальных расходов, процедура использования результатов оценки;

– Краснодарский край – оценка эффективности финансово-хозяйственной деятельности отрасли и рациональность расходования бюджетных ассигнований в учреждениях отрасли, сопоставление со средним по краю значением;

– Астраханская область – оценка именно эффективного распределения средств, установление основных и дополнительных индикаторов, формул для расчета;

– Республика Карелия, Саратовская, Тверская области – оценка эффективности расходов отдельно для ведомств;

– Республика Марий Эл – закрепление пороговых значения индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения, предписание министерствам и ведомствам обеспечить достижение пороговых значений индикаторов;

– Вологодская область – сопоставление изменений объемов финансирования в оцениваемом периоде и изменений показателей, выбранных в качестве индикаторов эффективности бюджетных расходов, по функциональной классификации расходов;

– Чувашская Республика, Хабаровский край, Саратовская и Калужская области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ – оценка результативности и сопоставление плановых и фактических показателей, разработка индикаторов для всех бюджетополучателей.

При разработке всех вариантов среднесрочного финансового плана необходимо соблюдать нормы и ограничения, установленные БК РФ и законодательством Российской Федерации:[73]

1) отношение текущих расходов бюджета к объему его доходов;

2) отношение дефицита бюджета к объему его доходов без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней и поступлений от продажи имущества, утвержденных региональным законом о бюджете на соответствующий год;

3) отношение предельного объема государственного долга региона к объему доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней;

4) отношение предельного объема государственных внешних заимствований к годовому объему платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга;

5) отношение расходов на обслуживание соответствующего государственного или муниципального долга в текущем финансовом году к объему расходов бюджета соответствующего уровня;

6) отношение бюджетных кредитов юридическим лицам к расходам бюджета, определяемое в случае получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

7) отношение государственных гарантий к расходам бюджета региона, определяемое в случае получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

Для полноценной реализации этой технологии необходима система учета действующих расходных обязательств. Ее предполагается создать путем ведения, как это уже предусмотрено БК РФ, реестров расходных обязательств.

Вторая новация состоит в утверждении расходов на три года по субъектам бюджетного планирования. Если министерство не знает, какими ресурсами оно будет располагать в среднесрочной перспективе, то у него нет никаких стимулов для оптимизации действующих расходных обязательств, перераспределения средств – в пределах общего бюджета – в пользу более результативных программ. Дополнительные средства министерства смогут получить только по результатам конкуренции предложенных ими бюджетных целевых программ за бюджет принимаемых обязательств. Это и есть введение для министерств жестких бюджетных ограничений.

Удлинение горизонта бюджетного планирования, разделение действующих и принимаемых обязательств, введение жестких бюджетных ограничений создают стимулы для министерств и ведомств расширять сферу применения и повышать качество бюджетирования, ориентированного на результаты, путем:

– разработки и использования в бюджетном процессе докладов о результатах и основных направлениях деятельности;

– перевода бюджетных расходов в форму бюджетных целевых программ;

– участия в эксперименте по ускоренному внедрению новых методов бюджетного планирования и повышению качества финансового менеджмента.

С 2004 г. в бюджетный процесс введены доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, включающие в себя: цели, задачи и показатели деятельности на очередной год и трехлетний период; расходные и доходные обязательства; бюджетные целевые программы; распределение расходов по целям, задачам и бюджетным целевым программам; меры по повышению результативности бюджетных расходов.

Эти доклады регулярно рассматриваются правительственной Комиссией по повышению результативности бюджетных расходов и в перспективе должны стать основным плановым и «предбюджетным» документом федеральных органов исполнительной власти. В их рамках должны формироваться бюджетные целевые программы – основной элемент БОР.

В настоящее время только 7% расходов федерального бюджета представлено в программной форме, при этом качество и результативность федеральных целевых программ остаются низкими. Этот инструмент явно недостаточен для расширения сферы применения программно-целевого бюджетирования. Поэтому в соответствии с Концепцией с 2005 г. в бюджетную практику вводятся ведомственные целевые программы, которые могут приниматься в форме утвержденных субъектами бюджетного планирования (СБП) целевых программ ведомств или аналитических ведомственных программ, включаемых в доклады о результатах и основных направлениях деятельности (табл. 6.34).

Таблица 6.34

Федеральные и ведомственные целевые программы

Стимулами для расширения программно-целевого планирования послужат, во-первых, распределение средств бюджета планируемых обязательств только между бюджетными целевыми программами, во-вторых, возможность финансирования программ «одно строкой». В перспективе может быть также рассмотрен вариант ежегодного сокращения на 5—10% «непрограммных» расходов СБП.

При этом потребуется существенно улучшить качество подготовки бюджетных целевых программ разных типов, внедрив на всех этапах их отбора и реализации постоянно действующую систему мониторинга и оценки в соответствии с единой системой критериев. В мире по-разному относятся к роли расходных проектировок за пределами бюджетного года и с разной степенью жесткости используют эти проектировки на практике. Кроме того, существенно отличаются и механизмы перехода от одного многолетнего цикла к другому. В некоторых случаях проектировки на последующие годы рассматриваются как фактические или потенциальные «бюджеты» на эти годы, в других они носят чисто индикативный характер. Такое различие существенно с точки зрения роли этих проектировок в обеспечении более высокого уровня стабильности в бюджетно-налоговой сфере и той значимости, которую им придают в рамках бюджетной системы.

Особенное значение многолетние проектировки имеют при формировании базиса для начала последующего бюджетного цикла. Другими словами, становятся ли уже существующие проектировки на второй год текущего цикла основой для бюджета следующего года, или процесс подготовки бюджета каждый год начинается с самого начала? Очевидно, что должны существовать механизмы корректировки проектировок для отражения влияния ранее не учтенных факторов или изменений в фундаментальных для этих проектировок предположениях и допущениях.

Дополнительные стимулы для министерств по внедрению БОР, будут поддерживаться в рамках начатого в 2004 г. эксперимента. Его суть – в конкурсном отборе министерств, в наибольшей степени продвинувшихся в практическом использовании новых методов бюджетного планирования и демонстрирующих наиболее высокий уровень финансового менеджмента. Таким министерствам и ведомствам (в 2005 г. их девять) оказывается дополнительная финансовая поддержка на реализацию заявленных ими планов реформ. Данный подход «конкурентного» распространения бюджетных инноваций полностью себя оправдал в рамках Фонда реформирования региональных (с 2005 г. – «и муниципальных») финансов.

Переход к среднесрочному БОР, по-видимому, потребует изменения процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета Государственной Думой. Предлагается организовать его в трех чтениях: предметом первого чтения будут основные характеристики бюджета (доходы, расходы, профицит/дефицит) и распределение расходов на исполнение действующих обязательств; второго чтения – распределение в соответствии с приоритетами государственной политики средств бюджета принимаемых обязательств; третьего чтения – проект бюджета в целом.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи – документа о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами санкционирования являются: составление и утверждение бюджетной росписи (в течение 17 дней со дня утверждения бюджета), утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и бюджетополучателей, утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям, утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и бюджетополучателей, принятие денежных обязательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств. Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов в бюджет, вводится режим сокращения расходов (до 5% – решением руководителя финансового органа, от 5 до 10% – органа исполнительной власти, свыше 10% – законом (решением), принимаемым органом законодательной (представительной) власти. Если последний не принял решение о сокращении в установленный законом срок, исполнительный орган вправе самостоятельно произвести пропорциональное сокращение (секвестр) расходов.

Уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовые и годовые отчеты об исполнении бюджета в представительный, контрольный орган и Казначейство. Годовой отчет подлежит утверждению представительным органом.

Важнейшая задача исполнения бюджета – обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в суммах и сроки, утвержденные бюджетом. Бюджетным кодексом Российской Федерации определяются принципы исполнения бюджета в современных условиях.

1. Финансирование осуществляется с единого счета бюджета (все средства бюджетополучателей находятся на едином счете) – принцип единства кассы.

2. Учет финансирования ведется в разрезе лицевых счетов, открытых распорядителями и получателями бюджетных средств.

3. Планирование и исполнение бюджета ведется в разрезе детальной бюджетной классификации Российской Федерации – принцип прозрачности бюджета.

4. Принятие бюджетными учреждениями денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей возможно лишь в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.

5. Осуществление регистрации договоров, проведение конкурсов с целью закупок товаров, работ или услуг для нужд бюджетных учреждений.

Внедрение перечисленных принципов значительно увеличивает объем информации, которую нужно обрабатывать и контролировать. Обработать такие потоки информации можно только на основе внедрения современных автоматизированных информационных систем и технологий.

Как показывает международный опыт, для того чтобы можно было управлять рисками и использовать процесс бюджетирования в целях обеспечения эффективного и результативного планирования и исполнения с учетом ограниченности ресурсов, необходимо обеспечить комплексный характер бюджетов всех уровней, а также управление ими в рамках унифицированного процесса.

Подготовка и исполнение бюджета является комплексным процессом. В отсутствии усилий по обеспечению соответствующей координации разных элементов этот процесс может разбиваться на отдельные составные части, и в этом случае эффективность управления бюджетно-налоговой сферой понижается. Должно существовать четкое и понятное определение полномочий и ответственности исполнительного органа власти, который отвечает за разработку и реализацию бюджетной политики, включая подготовку и исполнение бюджета.

Подразделение финансового органа региона, ответственное за формирование доходов, составляет прогноз доходов на основе:

– данных налоговых органов региона о поступлениях налоговых платежей в бюджет региона и задолженности по ним;

– данных о доходах региона, полученных из подразделения финансового органа, ответственного за формирование доходов, за ряд предыдущих лет;

– данных органа, ответственного за экономическое развитие региона, включающих прогноз макроэкономических показателей региона и сценарные условия социально-экономического развития региона, отчеты об исполнении бюджетов региона за предыдущие годы, бюджет региона на текущий финансовый год и утверждаемые Минфином России основные направления налоговой политики Российской Федерации.

Качество прогноза макроэкономических показателей оценивается финансовым органом региона, который, по результатам оценки, либо предпринимает необходимые меры по анализу и исправлению методик прогнозирования, либо через подразделение, ответственное за формирование доходной части среднесрочного финансового плана, осуществляет прогнозирование структуры доходов по укрупненным показателям бюджетной классификации и в разрезе муниципальных образований, а также прогнозирование объема налоговых и неналоговых поступлений, прогнозирование объема доходов от предпринимательской деятельности. Подразделение финансового органа, ответственное за межбюджетные отношения, осуществляет прогноз перечислений из бюджетов других уровней. Отраслевые подразделения финансового органа совместно с отраслевыми органами региона осуществляют прогноз по целевым бюджетным фондам.

При этом в процессе разработки прогноза доходной части среднесрочного финансового плана финансовый орган исполнительной власти региона использует:[74]

– данные о темпах роста объемов государственных (муниципальных) услуг;

– отчеты об исполнении бюджета за предыдущие годы;

– основные направления налоговой политики Российской Федерации;

– бюджет региона на текущий финансовый год;

– оценки ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год.

Подразделение финансового органа, ответственное за управление государственным долгом региона, составляет прогноз по государственному долгу описывающий сценарные условия прогноза государственного долга на три года, программу государственных заимствований на три года, источники финансирования дефицита бюджета, расходы на обслуживание долга и объемы выдаваемых государственных гарантий, на основе стратегии финансов региона на среднесрочную перспективу и основных параметров среднесрочного финансового плана (доходы, расходы, дефицит или профицит).

Подразделение финансового органа, ответственное за прогноз расходов бюджета, определяет объем планируемых расходов на основе:

1) направлений развития отраслей региональной экономики и соответствующих значений текущих и капитальных расходов по разделам функциональной классификации;

2) предложений по адресной программе капитальных вложений на среднесрочный период.

Подразделение финансового органа, ответственное за межбюджетные отношения, формирует прогноз по межбюджетным отношениям на основе:

1) прогноза расходов бюджета региона на среднесрочную перспективу;

2) нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Подразделение финансового органа, ответственное за межбюджетные отношения, формирует прогноз по целевым бюджетным фондам на основе прогноза расходов бюджета региона на среднесрочную перспективу.

Подразделение финансового органа, ответственное за формирование среднесрочного финансового плана, осуществляет балансировку его доходной и расходной частей как путем варьирования значений доходов и расходов по тем или иным статьям, так и путем корректировки методик прогнозирования параметров среднесрочного финансового плана; при этом разрабатываются несколько вариантов среднесрочного финансового плана.

Выбор единственного варианта среднесрочного финансового плана из вариантов, разработанных подразделением финансового органа, ответственным за формирование среднесрочного финансового плана, осуществляется администрацией территории.

Вариант среднесрочного финансового плана, выбранный администрацией территории, подлежит официальному утверждению администрацией с дальнейшим официальным представлением законодательному органу.

При этом информация об утвержденном среднесрочном финансовом плане распространяется в средствах массовой информации администраций территории.

Это является той областью, в которой многие страны с развивающейся и переходной экономикой до сих пор не смогли добиться существенного прогресса. Причины этого были различными, однако последствия одинаковыми: бюджет и бюджетный процесс фрагментированы, их части плохо увязаны между собой, а качество управления ими невысоко, что подрывает эффективность использования ограниченных бюджетных ресурсов.

В связи с этим возникает необходимость подготовки дополнительных рекомендаций в отношении того, при каких условиях любое отступление от принципов консолидированного бюджетирования может считаться допустимым и соответствовать надлежащей практике, и каким образом страны с развивающейся и переходной экономикой могут обеспечить соответствие этой практике.

Международный опыт свидетельствует, что результаты произведенных расходов улучшаются, а уровень контроля и устойчивости повышается в том случае, когда текущие и капитальные расходы управляются на консолидированной основе в рамках многолетнего планирования. Интеграция управления текущими и капитальными расходами имеет огромное значение как для обеспечения общей устойчивости и стабильности бюджета, так и для повышения обоснованности и прозрачности бюджетного планирования, в том числе оценки эффективности бюджетных программ и инвестиционных проектов с учетом их полной стоимости и достигаемых результатов. Это один из основополагающих и общепризнанных принципов надлежащей практики, соблюдение которого является одной из предпосылок для эффективного внедрения среднесрочного финансового планирования и БОР.

В то же время вплоть до настоящего времени в ряде стран с развивающейся и переходной экономикой управление капитальными расходами, а иногда и более широкими категориями расходов, включаемыми в особые типы программ (проектов), с финансовой и институциональной точек зрения полностью или частично оторвано от управления текущими расходами и общего бюджетного процесса. Это искусственно «ограждает» такие расходы от конкуренции при распределении бюджетных ресурсов, ослабляет финансовую дисциплину искажает критерии выработки и оценки реализации бюджетных приоритетов, а также подрывает самостоятельность и ответственность отраслевых ведомств, отвечающих за достижение результатов в сфере своей деятельности.

Комплексность бюджетов всех уровней предполагает, что бюджет на всех уровнях охватывает все расходы и доходы с тем, чтобы можно было иметь полную картину всех обязательств и ресурсов, существующих в каждый период времени, обеспечить необходимый уровень контроля над распределением ресурсов и минимизировать возможности возникновения непредвиденных негативных тенденций.