8.2. Армения

К оглавлению 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65

Армения – это небольшая, не имеющая выхода к морю горная страна площадью 29 800 км2. Население, численность которого чуть больше 3 млн человек, одно из самых однородных в мире. Хотя региональное напряжение в Нагорно-Карабахском анклаве, относящемся к юрисдикции Азербайджана, продолжает существовать, устойчивое положение, сохраняющееся с середины 1990-х гг., создало условие для улучшения управления государственным сектором и экономического роста. После 1994 г. рост ВВП составил в среднем за год 6%, а в последние годы он достиг двузначной цифры. Однако роль государственного сектора в экономике крайне незначительна: его доходы составляют всего 16% ВВП, в то время как государственные расходы составляют 18—19% ВВП. Несмотря на централизацию, унаследованную от Советского Союза, государственный сектор Армении четко структурирован. Он состоит из центрального правительства, разукрупненных ведомств центральных органов власти регионального уровня, а также автономного уровня местных органов власти. В целом Армения является унитарным государством, что отражается в ее административной структуре. Сформировалась двухуровневая система общественного управления: государственное (центральное) управление и местное самоуправление. Территориально-административными единицами стали области (марз) и муниципалитеты (амайнк).

В областях осуществляется государственное управление. Области не являются отдельным уровнем общественного управления, поскольку не имеют выборных органов и бюджетов. Органы территориального управления представляют собой подразделения правительства. Они осуществляют территориальную политику правительства в областях и координируют работы государственных структур в областях. Территория Армении разделена на 10 марзов и город Ереван со статусом марза.

В муниципалитетах осуществляется местное самоуправление. Армения имеет 1000 населенных пунктов и только 930 муниципалитетов. Среди них 47 городских, 871 сельских и 12 районных муниципалитетов города Еревана.

Население больше половины муниципалитетов ниже 1000 человек, так как средняя территория одного муниципалитета – 20 км2. В этих муниципалитетах живет всего 6,6% населения страны. Средняя численность резидентов одного муниципалитета – 3455 по стране. Без учета численности жителей столицы страны эта цифра составляет всего 2300. Процент муниципалитетов, имеющих 1000 резидентов, – 51,7.

Децентрализация, в которую вовлечена Армения, очень ограничена масштабом, и на местный уровень переданы относительно небольшие обязанности и доходы. Муниципалитеты отвечают только за ряд менее важных услуг и местную инфраструктуру. Более значимые функции, такие как образование и здравоохранение, продолжают оставаться на центральном уровне управления, хотя центральные органы и предоставили отдельным поставщикам услуг (например, школам и клиникам) определенный уровень управленческой и финансовой автономии, разрешив им функционировать как неприбыльные предприятия. В результате расходы органов местной власти составляют только около 5—6% консолидированного правительственного бюджета, или около 1% ВНП[162] . Однако такой осторожный подход к децентрализации можно счесть благоразумным, если учесть ограниченные возможности и небольшой размер органов местной власти, традиции централизации в стране, а также ее ограниченный опыт функционирования органов государственного управления на местном уровне с привлечением общественности и действием механизмов подотчетности на местах. Таким образом, бюджетная децентрализация в Армении фокусировалась на усилении управления финансами местных органов власти с акцентом на качестве местных бюджетных процессов и улучшенном управлении налоговыми поступлениями. Хотя используемый механизм трансферта между государственными органами является разумной схемой выделения средств на основе формулы выравнивания, может найти место и введение в обиход схемы дотаций на местное капитальное развитие, а также постепенное расширение объема займов на местном уровне.

После провозглашения независимости (21 сентября 1991 г.) Армения начала процесс государственного строительства и формирования нового общества. Это предполагало разработку и осуществление реформ в таких сферах, как политическая система, государственное управление и экономика, а также формирование новых институтов рыночной экономики. Особое место занимало создание новой системы местного самоуправления. В результате децентрализации управления были созданы новые органы управления на местном уровне, имеющие полномочия разрабатывать и осуществлять собственные программы развития, а также решать местные вопросы.

Система местного самоуправления Армении существует уже 10 лет. За этот промежуток времени производились институциональные и структурные изменения, разрабатывались и внедрялись механизмы действия органов местного самоуправления, проводились мероприятия по усилению их возможностей, дополнялась законодательная база, углублялся процесс децентрализации. Однако в системе местного самоуправления существует много проблем и недостатков, решение которых необходимо для обеспечения ее устойчивого развития. Основой становления и функционирования системы местного самоуправления является прежде всего наличие соответствующей законодательной базы. Тем не менее это требование является необходимым, но не достаточным. Существуют многие другие условия, поддерживающие развитие местного самоуправления, например традиции местного самоуправления, законодательная дисциплина, наличие стратегической программы развития местного самоуправления, развитые рыночные механизмы.

Правовыми основами для начала процесса децентрализации и формирования системы местного самоуправления явились Конституция Республики Армения (1995), а также другие законодательные акты об административно-территориальном делении (1995), о местном самоуправлении (1996) и о местных выборах (1996). Конституция Армении содержит общие гарантии местного самоуправления: местная автономия; равная правовая защита всех видов собственности, включая муниципальную; право граждан на прямое волеизъявление путем свободных выборов или референдумов, а также на непрямое волеизъявление через государственные органы и органы местного самоуправления. Глава 7 Конституции Республики Армения полностью посвящена местному самоуправлению. В ней закреплены следующие основные положения.

1. Местное самоуправление осуществляется в муниципалитетах.

2. Муниципалитет является административно-территориальной единицей и общностью населения одного или нескольких населенных пунктов.

3. Органами местного самоуправления являются совет муниципалитета и руководитель муниципалитета, которые избираются на четыре года прямыми выборами.

4. Органы местного самоуправления формируют свои бюджеты самостоятельно.

5. Местные органы самоуправления должны получать адекватное финансирование для выполнения своих обязанностей.

6. Полномочия, делегированные местным органам самоуправления, должны финансироваться из государственного бюджета.

7. По закону могут формироваться межмуниципальные объединения.

Согласно закону об административно-территориальном делении были установлены административно-территориальные единицы страны, имена и границы населенных пунктов и муниципалитетов. В законодательном акте о местном самоуправлении установлены основные принципы местного самоуправления и распределения полномочий между местными органами самоуправления, список собственности, взаимоотношения между государственными и местными органами управления. В 2002 г. был принят новый Закон о местном самоуправлении, который предписал новые полномочия органам местного самоуправления, развил принципы и механизмы местного самоуправления. В 1997 г. был принят Закон о бюджетной системе, где предусматривается порядок формирования, выполнения и контроля местных бюджетов, виды доходов и расходов, их классификация, взаимоотношения между государственным и местными бюджетами.

В 1998 г. были приняты еще два важных закона: о местных пошлинах и платежах и о финансовом выравнивании. Первый закон определяет виды и допустимые размеры местных пошлин и платежей, создает предпосылки для финансовой и политической самостоятельности органов местного самоуправления. Второй закон устанавливает порядок и условия финансового выравнивания муниципалитетов. В 2004 г. был принят закон о муниципальной службе, который фиксирует общие положения и принципы муниципальной службы, классифицирует должности муниципальной службы, регулирует порядок принятие на должность, порядок проведения конкурсов, аттестаций и обучения, юридический статус и социальные гарантии муниципального служащего. Закон предполагает принятие многих подзаконных актов. Однако эти акты пока не приняты и закон не действует.

Были приняты и другие законы, которые частично регулируют отдельные вопросы местного самоуправления (земельный кодекс, закон о градостроительстве, закон о транспорте и т. д.).

На основании законов правительство уполномочено принять постановления для регулирования некоторых сторон деятельности органов местного самоуправления. К ним относятся: предоставление бюджетных займов, кредитов и гарантий, выделения и предоставления собственности общин.

Законодательство Армении по местному самоуправлению основывается главным образом на Европейской хартии о местном самоуправлении. Законодательная основа местного самоуправления практически сформирована. Однако требуется сделать изменения и дополнения в действующих законах исходя из требований действительности, а также принять новые законы, в частности об обязательных и делегированных полномочиях, о межмуниципальных объединениях, о местных налогах, пошлинах и платежах, о капитальных трансфертах, о муниципальных ценных бумагах.

Органами местного самоуправления являются совет старейшин и руководитель муниципалитета. Это отдельные и самостоятельные звенья власти. Их полномочия установлены законами.

Полномочия органов местного самоуправления делятся на собственные и делегированные государством. Собственные полномочия финансируются за счет местного бюджета и делятся, в свою очередь, на обязательные и добровольные. Обязательные полномочия органов местного самоуправления распространяются на детские сады и специализированные школы, музеи, библиотеки, парки, дома культуры, спортивные сооружения, общественный транспорт, градостроительное планирование и коммунальные услуги (водоснабжение, канализация, центральное отопление, сбор и вывоз мусора, уборка и освещение улиц).

К полномочиям, делегированным государством, относятся охрана правопорядка, экология и поддержка экономического развития.

Основными полномочиями совета старейшин являются:

– утверждение программы развития муниципалитета;

– утверждение генерального плана градостроительного развития муниципалитета;

– утверждение местного бюджета и изменение в бюджете, годовой отчет выполнения бюджета;

– утверждение структуры, численности и заработной платы местной администрации и бюджетных организаций;

– установление ставок местных пошлин и платежей, а также местных услуг;

– установление правил работы предприятий торговли, общественного питания и коммунальных услуг;

– назначение местного референдума;

– контроль решений руководителя муниципалитета;

– именование и переименование улиц, проспектов, площадей, парков и организаций, подчиненных муниципалитету;

– принятие решений о продаже и сдаче в аренду собственности муниципалитета;

– определение порядка осуществления добровольных полномочий.

Другие полномочия касаются отдельных вопросов местного значения. Основными полномочиями руководителя муниципалитета являются:

– приглашение и проведение заседаний совета старейшин;

– утверждение уставов местной администрации, бюджетных и некоммерческих организаций муниципалитета;

– представление на утверждение совета старейшин программы развития муниципалитета и местного бюджета, проектов решений о структуре, численности и заработной плате местной администрации и бюджетных организаций;

– организация текущей деятельности муниципалитета, заключение контрактов;

– принятие решений и издание приказов в рамках его/ ее компетенции.

Порядок осуществления обязательных полномочий органов местного самоуправления должен быть установлен законодательно. До принятия закона этот порядок устанавливает совет муниципалитета. В настоящее время закон не принят, и каждый муниципалитет реализует это полномочие по-своему.

Добровольные полномочия осуществляются исходя из возможностей местного бюджета согласно порядку, установленному советом муниципалитета. Добровольной является та деятельность органов местного самоуправления, которая касается интересов муниципалитета и не противоречит законам.

Члены совета старейшин и руководители муниципалитетов избираются на четыре года на всеобщих, равных и прямых выборах путем тайного голосования.

Число членов совета старейшин зависит от числа жителей муниципалитета. Оно составляет 5—15 человек. Кандидат на пост старейшины должен быть гражданином Армении старше 21 года, прописанным в муниципалитете в течение последнего года и имеющим право голоса в соответствии со специальными требованиями армянского законодательства.

Кандидаты на пост главы муниципалитета должны быть по крайней мере 25-летнего возраста, а в остальном – соответствовать тем же требованиям. Члены Конституционного суда и судьи не могут выдвигаться в качестве кандидатов на любой из этих постов.

Политические партии не играют роли в местных выборах и не имеют права выдвигать кандидатов по закону. Выборы проводятся по мажоритарной системе. На многих выборах число независимых кандидатов, победивших на выборах, значительно больше, чем партийных кандидатов.

Однако за последние годы интересы политических партий относительно местных выборов значительно повысились.

Первые выборы в местные органы власти были проведены 10 ноября 1996 г. на основании Закона о выборах в местные органы власти. Второй раз местные выборы проводились 24 октября 1999 г., на основании Избирательного кодекса, принятого 17 февраля 1999 г. Следующие местные выборы проводились в 2002 и 2005 гг.

Законодательство Армении детально не регулирует участие граждан в местном самоуправлении. Исключением является положение Конституции, по которому жители муниципалитета могут прямым образом участвовать в управлении местными делами посредством местных референдумов. Закон о местном референдуме был принят в 2002 г. Однако до сих пор не проводилось ни одного референдума. При этом законодательство дает возможность гражданам участвовать в решении местных вопросов. Руководитель и члены совета старейшин муниципалитета имеют право инициировать принятие решений, а жители могут подавать проекты постановлений и принимать участие в заседаниях совета, которые проводятся открыто. Тем не менее уровень участия общественности крайне низок. Иногда путем финансирования донорских организаций местные неправительственные организации в рамках отдельных проектов организуют и проводят общественные слушания местных бюджетов и собрания общин. Однако эти мероприятия в основном остаются осуществленными проектами и не имеют продолжения.

Действующее законодательство Армении предусматривает создание двух типов структур межмуниципального сотрудничества: межмуниципальные объединения и ассоциации муниципалитетов. Межмуниципальные объединения создаются для совместного решения конкретных задач муниципалитетов. Однако Закон о межмуниципальных объединениях не полный и такие объединения пока что не зарегистрированы. Ассоциации муниципалитетов создаются в целях представления и защиты общих интересов муниципалитетов. До сегодняшнего дня зарегистрированы 12 таких ассоциаций, они действуют в регионах и в основном осуществляют капитальные проекты, финансируемые донорскими организациями. На национальном уровне до сих пор не сформировалась ассоциация органов местного самоуправления.

На национальном уровне имеются три общественные организации, члены которых в основном являются представителями муниципалитетов, работающих в области местного самоуправления: Союз муниципальных финансистов (СМФ), Ассоциация старейшин Армении (АСА) и Республиканская ассоциация муниципалитетов Армении (РАМА). Бюджетная система Армении включает в себя бюжеты двух уровней: государственный и муниципальный. Она основана на принципах общности между разными уровнями, разделенности доходов и расходов бюджетов, самостоятельности бюджетов, достоверности и уравновешенности доходов и расходов, эффективности использования бюджетных средств, публичности, адресности и целевого предназначения, а также реалистичности бюджетов.

Все бюджеты – государственный, муниципалитетов и обязательного социального страхования составляют консолидированный бюджет Республики Армения, доходы и расходы которого определяют сумму закрепленных источников доходов и предусмотренных статей расходов соответствующих отдельных бюджетов.

Государственные и муниципальные уровни бюджетов в определенной степени взаимосвязаны. Предпосылкой их эффективного исполнения является их четкая регламентация – установление обязательств каждого бюджетного уровня. Соласно Закону о бюджетной системе регламентация бюджетов представляет собой определение бюджетных взаимоотношений, их структур, распределения доходов между разными уровнями, отчетности и надзора, их классификации, изменений и дополнений в бюджетах с целью исполнения соответствующими органами властей предписанных им полномочий.

Соответствие показателей двух уровней бюджетов обеспечивается единой бюджетной классификацией, которая для составления и исполнения бюджетов предусматривает обобщение доходов и расходов по их типам и направлениям. Применение типов и структур бюджетной классификации для планирования и исполнения бюджетных операций является обязательным для государственных и местных органов власти.

Органы местного самоуправления для исполнения своих полномочий и функций должны быть обеспечены соответствующими финансовыми средствами. Это одно из основных положений Европейской хартии о местном самоуправлении, которое отражено также в Законе о местном самоуправлении Армении. Оно предусматривает сочетание политической и фискальной децентрализации. Неодновременное и непараллельное применение этих двух видов децентрализации часто приводит к появлению нефинансируемых или частично финансируемых функций.

Один из основных показателей оценки степени фискальной децентрализации в стране – удельный вес затрат муниципального бюджета в общественных затратах и/или в ВВП. Сопоставление этого показателя с объемом полномочий органов местного самоуправления дает возможность составить представление о степени финансирования полномочий органов местного самоуправления. Существует прямая связь между децентрализацией полномочий и финансовой независимостью органов местного самоуправления.

Местные бюджеты имеют доли расходов в ВВП Армении и консолидированном бюджете страны (2005), %,приведенные ниже.

Расходы центрального правительства в ВВП.................................17,6

Расходы муниципального правительства в ВВП..............................1,5

Расходы муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете.....7,6

Как показывают данные, эти показатели не высоки и значительно отстают от показателей развитых стран и стран Центральной и Восточной Европы.

Одной из важных задач регулирования бюджетных взаимоотношений является распределение доходов между разными бюджетами. Доходы государственного и местных бюджетов включают в себя законодательно предусмотренные доходные, ссудные и другие привлеченные средства, которые определяют финансовую базу каждого бюджета и в рамках своих полномочий делают возможным на конкретном уровне исполнять государственные и муниципальные полномочия.

В целях обеспечения соответствующих финансовых средств, необходимых для исполнения полномочий, законодательно предписанных органам местного самоуправления, финансовой самостоятельности и осуществления своей политики, источники доходов и направления расходов местных бюджетов закреплены в законодательстве по отдельности для административного и фондового бюджетов.

Для обеспечения финансовых затрат на выполнение полномочий органов местного самоуправления в муниципальном бюджете должны быть предусмотрены соответствующие поступления. С точки зрения обеспечения финансовой независимости муниципалитетов бюджетные поступления можно разделить на следующие группы:

1) собственные доходы;

2) официальные трансферты;

3) займы.

Собственные доходы подразделяются на две категории: налоговые доходы и пошлины; неналоговые доходы. Налоговыми доходами являются: налог на землю, находящуюся на административной территории муниципалитета, и налог на имущество, находящееся на административной территории муниципалитета. Законодательством Армении предусмотрена также возможность применения отчислений с подоходного налога, НДС и выплат по экологии. Тем не менее фактически это пока не реализуется (отчисления с подоходного налога применялись только в 1998 и 1999 гг.). Ставки всех видов налогов устанавливаются законами, принимаемыми Национальным Собранием Армении. Только местные пошлины и платежи устанавливают органы местного самоуправления в рамках, предусмотренных действующим законодательством.

Большая часть собственных доходов муниципальных бюджетов состоит из налоговых доходов и платежей (табл. 8.1). В последние годы налоговые доходы и пошлины в среднем составили около 30% общих бюджетных поступлений. Официальные трансферты составили 43,4% общих бюджетных поступлений. Займы со стороны МВФ, Мирового банка составляют небольшую долю от поступлений.

Таблица 8.1

Доходы муниципальных бюджетов Армении в 2003—2005 гг.[163]

Только два источника доходов от налогов могут быть обозначены в Армении как «собственные» местные доходы: налог на недвижимость и налог на землю. В апреле 2004 г. законодательная база была реформирована и ответственность за сбор этих налогов была возложена на местный уровень, хотя и налоговая база, и ставка этих налогов фактически устанавливаются центральным правительством.

Налог на недвижимость (землю и строения) часто рассматривается как хороший источник доходов для местных органов самоуправления. Налог на недвижимость действует и как налог на прибыль, и как имущественный налог, и местные органы имеют сравнительное преимущество в сборе налогов на недвижимость, так как они физически находятся вблизи налоговой базы. При наличии четко установленного юридического механизма принуждения тяжело избежать или обойти уплату местных налогов на недвижимость, потому что невозможно вывести землю и строения за пределы местной юриспруденции.

Однако тот факт, что ответственность за сбор налога на недвижимость обычно передается на уровень местных органов самоуправления, не обязательно означает, что их легко собрать, особенно в странах с переходной экономикой. Для того чтобы местные органы самоуправления могли эффективно собирать налог на недвижимость, должна быть четко установлена и зарегистрирована собственность на недвижимость, выполнена оценка всей недвижимости, и местный орган должен иметь средства принуждения, если собственник недвижимости не платит установленный на нее налог. При поддержке международного сообщества Армения создала центральный земельный регистр, содержащий кадастр участков во всех юрисдикциях местных органов самоуправления, а также оценку всей недвижимости. Система земельного регистра представляет собой твердую основу для сбора налогов на землю и недвижимость на местном уровне и позволяет передавать необходимые данные местным органам самоуправления.

Главным показателем независимости муниципалитета является удельный вес местных платежей и пошлин в доходах бюджета. Согласно Закону о местных пошлинах и выплатах муниципалитеты могут установить пошлины 10 видов и три вида платежей. Несмотря на то что по абсолютным цифрам наблюдается их рост, в бюджете пока их удельный вес незначителен (в среднем около 3,0%).

Местные пошлины установлены:

– на лицензии на строительство, упрочнение или реконструкцию зданий и других объектов гражданского строительства (включая временные объекты) или изменение внешнего вида зданий;

– лицензии на снос здания или другого инженерного объекта;

– лицензии на продажу алкогольных и/или табачных изделий;

– лицензии на торговлю на открытом воздухе (за исключением торговли на рынках, ярмарках и временных или не временных инженерных сооружениях;

– лицензии на эксплуатацию государственных игорных домов, учреждений общественного питания, саун и других развлекательных заведений, работающих в ночное время;

– лицензии на содержание недомашних животных в Ереване в городской местности;

– лицензии на размещение внешней рекламы на территории общины;

– получение копий документов из архива общины;

– лицензии на эксплуатацию пассажирского такси (за исключением маршрутного такси) на территории общины (за исключением районных общин в городских районах).

Местные сборы взимаются за следующие виды деятельности:

– установление и подтверждение технических и экономических условий и исполнительной документации на строительство новых зданий или изменение внешнего вида существующих зданий, включающее услуги, оказываемые местным органом самоуправления;

– участие в аукционах и тендерах, организованных местными органами самоуправления, чтобы покрыть связанные с этим расходы;

– измерение, мелиорация и аренда земель местных органов самоуправления, включающие в себя услуги, предоставляемые местным органом самоуправления.

Местные пошлины и сборы были введены с середины 1998 г., главным образом в городских общинах. В 2000 г. уровень взимания местных пошлин и сборов составил менее 65%.

Большую часть доходов фондового бюджета составляют выплаты от отчуждения имущества. Велика также доля выплат из резервного фонда административного бюджета. До принятия в 2002 г. нового Закона о местном самоуправлении и до поправок в Законе о бюджетной системе 2003 г. доходами фондового бюджета считались кредиты и средства, привлеченные посредством ссуд, в том числе средства от выпущенных муниципалитетов ценных бумаг. Согласно этому закону они стали источниками финансирования бюджетного дефицита (до этого муниципальный бюджет не мог быть дефицитным), хотя они, как и раньше, могут использоваться только для выполнения капитальных затрат.

В затратах административного бюджета (табл. 8.2) значительная часть приходится на расходы управленческого аппарата (26,5% в 2005 г.). Этот показатель показывает неэффективное использование бюджетных средств. Расходы в сфере общественных услуг (образование, культура, спорт и т. д.) составляют больше 20%. Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство – около 15%. Заработная плата работников аппарата муниципалитетов и работников бюджетных организаций муниципального подчинения в среднем – 32% бюджета муниципалитетов, а с обязательными выплатами социального страхования – больше 40%. Этот показатель говорит о несоответствии числа работников и предоставляемых ими услуг (средняя заработная плата работников довольно мала). Бюджет большего числа сельских муниципалитетов полностью расходуется на выплату заработных плат и обязательные выплаты социального страхования. При этом бюджет некоторых муниципалитетов не покрывает даже выплату заработных плат.

Таблица 8.2

Расходы муниципальных бюджетов Армении

Большая часть муниципальных бюджетных расходов приходится на административный бюджет. Несмотря на то что затраты фондового бюджета имеют тенденцию роста, этот показатель невелик и составляет всего 20,0%. Его большая часть уходит на затраты по капитальному ремонту. Однако большинство муниципалитетов вообще не имеют фондового бюджета.

Осуществление государственной налоговой политики законодательно предписано правительству Армении. Налоги на землю и имущество полностью закреплены за муниципальным бюджетом. Приняты отдельные законы о налоге на землю и имущество, на основе которых производится налоговое администрирование.

В период от внедрения системы местного самоуправления в 1996 г. до 2003 г., когда был принят новый Закон о местном самоуправлении, администрирование земельных и имущественных налогов предписывалось государственным налоговым органам.

Законодательством Армении была предусмотрена передача полномочий по сбору и администрированию земельных и имущественных налогов муниципалитетам как полномочий, делегированных государством. Однако по сей день это полномочие передается органам местного самоуправления очень медленно. До сих пор правительство не определило порядка выполнения и финансирования этих полномочий (как делегированных государством). Кроме того, государственные налоговые органы передали муниципалитетам базу налога на имущество по налогообложению физических лиц. Процесс передачи базы налога юридических лиц пока что продолжается. Еще не начался процесс передачи полномочий по сбору земельного налога.

Профицит муниципальных бюджетов[164] составляет в 2004 г. 1064,1 млн драм, в том числе административный -277,2, фондовый – 787; в 2005 г. дефицит равен -35,4, в том числе административный – 446,7, фондовый – 482,2.

В Армении муниципалитеты отличаются друг от друга природно-климатическими, географическими, демографическими, социально-экономическими, финансовыми условиями и различными возможностями обеспечения развития общин. Все это имеет как положительное, так и отрицательное влияние на разные муниципалитеты. Важную роль в уменьшении отрицательного влияния на муниципалитеты и их гармоничном развитии играет государство. Оно осуществляет это разными способами, в частности предоставляет официальные трансферты из государственного в муниципальные бюджеты. В законодательстве их два вида: дотации и субвенции. Дотации предоставляются административным бюджетам муниципалитетов в согласии с Законом о финансовом выравнивании, а о целевом их использовании принимают решение органы местного самоуправления. Субвенции – это целевые перечисления из государственного бюджета на финансирование текущих и капитальных затрат муниципалитетов. Законодательство не регулирует механизмы их предоставления.

Большая часть официальных трансфертов приходится на дотации бюджетам муниципалитетов, направленные на их финансовое выравнивание. В последние годы фактический удельный вес дотаций в общих доходах муниципальных бюджетов составляет около 40%. Предоставление муниципалитетам субвенций до 2003 г. имело единичный характер и составляло мизерные суммы. В 1997—2003 гг. их удельная масса в официальных трансфертах составила 0—3,7%. В 2004 и 2005 гг. доля субвенций значительно повысилась.

Закон о финансовом выравнивании предусматривает, что для обеспечения равномерного развития муниципалитетов и упразднения существующей разницы их финансовых возможностей из государственного бюджета выделяются дотации в бюджеты муниципалитетов согласно формуле выравнивания. Общая сумма дотаций и их распределение по отдельным муниципалитетам утверждаются принимаемым каждый год Законом о государственном бюджете Республики Армения. Дотации получают все муниципалитеты, и принцип финансового выравнивания не учитывается полностью.

Официальный финансовый год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря. Бюджетный процесс за данный финансовый год продолжается около двух лет, начиная с июня предыдущего года, и заканчивается утверждением исполнения бюджета в мае следующего года. Бюджетный процесс детально урегулирован законодательством Армении. Руководитель муниципалитета играет основную роль в этапах планирования и исполнения бюджета. Высока роль совета старейшин в этапе аудита и оценки бюджета. Однако этот этап бюджетирования мало развит. Среди причин этого можно выделить принимаемый расходный (постатейный) тип бюджета. Программное бюджетирование и бюджетирование по результатам внедрено в нескольких муниципалитетах. В этом направлении работают в основном международные организации (USAID, UNDP).

Фискальные операции, связанные с государственным и местными бюджетами, производятся через систему государственного казначейства. Система казначейства действует методом совместного счета, что позволяет проводить общий надзор за организациями и предприятиями, финансируемыми из государственного и муниципального бюджетов. Через нее осуществляется представление отчетов, их обобщение и организация общей финансовой политики, обслуживание финансовых потоков муниципальных бюджетов и их счетов, контроль их исполнения, а также обеспечение методических указаний по их выполнению.

Муниципалитеты могут получать кредиты, займы и гарантии, из государственного бюджета, а также кредиты из коммерческих банков. Однако эти рычаги редко используются. Муниципалитеты в полной мере еще не стали субъектами финансово-кредитных отношений. С 1996 до 2006 г. имели место один-два прецедента, когда муниципалитеты брали кредит, а муниципальные облигации вообще не выпускались. Причиной этого являются пробелы в законодательстве, отсутствие механизмов, пассивность муниципалитетов и т. д.

Права муниципальной собственности регулируются Законом о собственности, Гражданским кодексом Республики Армения, Земельным кодексом Республики Армения и Законом о местном самоуправлении. Органы местного самоуправления обладают достаточной властью для управления местной собственностью, в том числе право ее продавать. К муниципальной собственности относятся зарегистрированные общественные основные фонды (здания и сооружения) и другие ресурсы, включая финансовые и другие нематериальные активы (например, облигации). Перечень муниципальной собственности был определен Решениями правительства № 42 и 51, принятыми в марте 1997 г., в соответствии с которыми в категорию муниципальной собственности входят:

системы отопления, канализации, водоснабжения и ирригации муниципального значения;

детские сады, специализированные школы, клубы, дома культуры, библиотеки, улицы, площади, парки, стадионы, мосты и памятники, санитарные сооружения, административные здания;

неприватизированный жилищный фонд;

земля.

Муниципальные организации подразделяются на три типа: бюджетные, некоммерческие и коммерческие. Муниципалитет также может иметь долю в коммерческих организациях. Большую часть муниципальных организаций составляют бюджетные и некоммерческие организации. Муниципальные коммерческие организации функционируют в городских муниципалитетах.

В настоящее время существует два основных канала денежной помощи общинам:

1) дотации, представляющие собой обусловленные, предназначенные для конкретной цели трансферты;

2) субсидии, носящие общий, необусловленный характер.

Размер дотаций зависит от целей, и их выделение обсуждается ежегодно и утверждается законом об годовом государственном бюджете. В отличие от этого размер и распределение субсидий из государственного бюджета в бюджеты общин регламентируются правилом. Закон о местном самоуправлении (ст. 58) предписывает, что не менее 4% сводного дохода бюджета Республики Армения за предыдущий год должны быть выделены на безусловные субсидии общинам.

Общая сумма выравнивающих субсидий устанавливается Национальной Ассамблеей отдельной строкой в государственном бюджете. Министерство финансов и экономики в соответствии с Законом о финансовом выравнивании распределяет выравнивающий бюджетный фонд. Механизм распределения лишь частично регламентируется законом и допускает определенную степень самостоятельности принятия решения Министерством экономики и финансов Республики Армения, особенно в отношении распределения контролируемых капитальных грантов. Что касается выравнивающих дотаций, в последнее время более строго следуют формуле, так как некоторые неопределенности были выявлены по данным переписи 2001 г. и опубликование формулы трансфертов (и соответствующих данных) сделало этот процесс более прозрачным.

В настоящее время трансфертная система почти полностью сконцентрирована на периодическом предоставлении местному уровню ресурсов, хотя важную роль для этого уровня могли бы играть развитие и содержание определенных видов местной инфраструктуры. В связи с этим введение схемы грантов на местное капитальное строительство (ГМКС) очень хорошо дополнило бы существующую систему выравнивающих грантов.

Глава общины может получить с согласия министра территориальной администрации и местного совета краткосрочные кредиты от центрального правительства для своевременного выполнения расходной части бюджета, которые должны быть погашены в том же финансовом году. В случае если краткосрочный дефицит бюджета общины финансируется за счет кредита, община должна разработать программу постепенного устранения дефицита и погашения обязательств по кредиту; это требование является обязательным и должно учитываться при планировании будущих бюджетов. В такой ситуации уполномоченный государством орган будет постоянно осуществлять надзор за ходом выполнения бюджета общины.

Кроме того, местные органы самоуправления могут брать займы также в капитальных целях (бюджетные кредиты). Однако заимствование у центрального правительства встречается редко.

Для развития социальной инфраструктуры общины путем инвестиций глава общины может по решению совета подписать контракт на получение кредитов. По согласованию с органом, уполномоченным государством, община может получить кредиты в размере до 30% установленного для общины годового бюджета после погашения сумм, оставшихся от предыдущих кредитов. Эти ресурсы должны быть в обязательном порядке перечислены на капитальную статью бюджета общины. Недвижимость общины не может быть использована в качестве залога при подписании кредитных контрактов.

Кредитование местных органов самоуправления часто осуществляется в контексте явных или неявных кредитных гарантий центрального правительства. Такие гарантии (даже в неявной форме) обычно создают для местных органов самоуправления извращенный стимул не оплачивать долги, чтобы использовать свою задолженность как орудие переговоров с центральными органами власти. Избыточное кредитование на местном уровне, так же как и невозвращение долгов, следует всегда иметь в виду при разработке схемы кредитования, так как они способствуют возникновению потенциальной дестабилизирующей силы в фискальной политике правительства. Вследствие этого правильно построенная структура кредитования должна предусматривать такие механизмы воздействия на органы самоуправления, не соблюдающие установленные правила, как отказ в безусловных трансфертах на оплату задолженностей по кредитам, муниципальная процедура банкротства и/или политические, фискальные или уголовные последствия кредитных дефолтов. Важно осознать, что правильно построенная структура кредитования (даже в случае участия в ней такого специализированного финансового посредника, как местный правительственный банк) может предоставлять кредиты только тем органам местного самоуправления, которые имеют возможность возвратить их. Потому кредитная структура будет предрасположена к кредитованию более обеспеченных юрисдикции, усиливая, таким образом, неравенство между юрисдикциями в отношении предоставляемых ими услуг. В связи с этим любой финансовой структуре местных органов самоуправления придется, очевидно, полагаться как на механизм кредитования, так и на механизм капитальных грантов, чтобы обеспечить развитие капитальной инфраструктуры во всех юрисдикциях местного уровня. Интересное сочетание кредитования и предоставления грантов применяется в соседней Грузии, где (при помощи кредита Мирового банка) Фонд муниципального развития финансирует проекты капитального строительства на местном уровне, при этом предоставляемые средства построены следующим образом: грант (40%), кредит (40%) и финансирование местной стороной (20%).[165]