8.5. Македония

К оглавлению 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65

Референдум о суверенитете и независимости, проводившийся в Македонии 8 сентября 1991 г., завершил эру пребывания этой страны в составе бывшей Югославии. Сразу же после этого, 17 ноября 1991 г., была принята Конституция Республики Македония.

Македония – унитарная страна с населением немногим более 2 млн человек. Политической системой Македонии является парламентская демократия, основанная на принципе разделения власти между законодательной, исполнительной и судебной ветвями. Одной из основных ценностей, провозглашенных Конституцией Республики Македония, является право на самоуправление. В Конституции Республики Македония также установлено, что муниципалитеты должны финансироваться из собственных источников, определяемых действующим законодательством, при финансовой поддержке Республики.

Эволюция децентрализации представляла собой смесь политической неэффективности и этнических споров. В процессе децентрализации можно выделить три периода. Период централизации 1991—1995 гг. оставил муниципалитеты без каких бы то ни было компетенций или систем финансирования. До 1996 г. ВВП постоянно снижался, и безработица достигла 32%. Внимание правительства было сконцентрировано на макроэкономической стабилизации и приватизации.

В период с 1995 по 2001 г. была достигнута макроэкономическая стабилизация, но общие экономические показатели были низкими, при среднем годовом экономическом росте 2%. Впервые после завоевания независимости новый закон о макроэкономической стабилизации был принят в 1995 г., а новый закон о территориальной организации – в 1996 г.

Оба закона явились продуктами этнически и политически мотивированных процессов. В 1996 г. Македония подписала Европейскую хартию, которая была ратифицирована в 1997 г. Процесс децентрализации поддерживался двумя важными документами: Правительственной программой 1999 г. и Правительственной стратегией реформирования государственной администрации того же года. В результате этих двух инициатив в марте 1999 г. была создана рабочая группа в составе Министерства местного самоуправления.

В 2001 г. кризис в Македонии завершился подписанием Охридского рамочного соглашения[172] , которое призывало к конституционным изменениям и принятию нового закона о местном самоуправлении (принятому в 2002 г.).

На современном этапе Македония имеет один из наиболее действенных планов проведения реформ, направленных на децентрализацию, среди пяти рассматриваемых в настоящем исследовании стран с переходной экономикой. В результате объединения небольших юрисдикции местного самоуправления в 2004 г. в Македонии была создана четкая территориальная структура. В стране существуют два правительственных уровня – один уровень центрального правительства и один уровень органов местного самоуправления, в которые входят 84 муниципалитета (вместе с территорией столицы Скопье). Финансирование органов местного самоуправления регламентируется рядом законов, включая Закон о местном самоуправлении (2002) и Закон о финансировании местного самоуправления (2004).[173]

До 1996 г. существовало 34 муниципалитета. Закон о территориальной организации привел к более фрагментированной структуре, включающей в себя 123 муниципалитета и город Скопье как особый орган самоуправления. В 46 из 123 местных юрисдикции население составляло менее 5000 человек. После принятия в 2004 г. нового Закона о территориальной организации Македония была реструктурирована в 84 муниципалитета (15 из которых все еще насчитывают менее 5000 жителей) и город Скопье как особое подразделение самоуправления.

Новый закон также предусматривает более правильное распределение доходов (передачу налога на недвижимость на местный уровень) и основанную на правилах систему трансфертов, (регламентирующих разделение доходов, отраслевые и выравнивающие гранты). Хотя передача ответственности будет происходить поэтапно, предполагается, что в результате реформ местным органам самоуправления будет передана ответственность за обеспечение начального образования, медицинские услуги, социальную защиту и культуру. Для того чтобы не допустить потенциального «разбазаривания» ресурсов на местном уровне, был установлен ряд жестких требований, которые должны быть обеспечены, чтобы конкретные органы местного самоуправления могли взять на себя эту новую ответственность.

Общий государственный сектор в Македонии состоит из Центрального Правительства, органов местного самоуправления (ОМС) и внебюджетных фондов. Внебюджетные фонды включают в себя Пенсионный фонд, Фонд здравоохранения, Дорожный фонд и Фонд занятости. По данным на январь-февраль 2004 г., общие правительственные расходы составляют 30,9% ВВП. Почти 93,9% общих правительственных расходов составляют текущие расходы, из которых 61% выделяется на социальное обеспечение (Пенсионный фонд, Фонд занятости, социальные, структурные программы и т. д.). Заработная плата составляет 26% текущих расходов.

Ниже приведена доля расходов, %, различных уровней правительства в Македонии в 2004 г.

Правительство общее...................35,88

Правительство центральное............26,90

Внебюджетные фонды...................20,63

Органы местного самоуправления.....2,66 (0,9 в 2001 г., 1,38 в 2002 г.)

Расходы органов местного самоуправления в размере 2,66% ВВП по сравнению с 26,90% ВВП, расходуемыми Центральным Правительством, указывают на то, что Македония является одной из наиболее централизованных стран в Европе.

Статья 22 Закона о местном самоуправлении устанавливает ответственность муниципалитетов, включающую в себя: городское планирование и зонирование; защиту окружающей среды и природоохранные мероприятия; местное экономическое развитие; работу коммунальных служб; культурное развитие в соответствии с национальной программой культуры, спорта и отдыха; социальную защиту и защиту детей; фонды образовательных учреждений, финансирование и управление начальной и средней школой в сотрудничестве с Центральным Правительством; организацию транспорта и обеспечение продуктами питания и жильем студентов в студенческих общежитиях; здравоохранение – управление системой организаций здравоохранения и оказания первичной медико-санитарной помощи; принятие мер для защиты и спасения граждан и материальных ценностей в случае военных разрушений, стихийных бедствий и других инцидентов; противопожарную защиту, обеспечиваемую местными пожарными частями; надзор за деятельностью, относящейся к компетенции муниципалитета, и др.

В соответствии с этим законом муниципалитет может создавать компании для оказания государственных услуг, относящихся к его компетенции, или он может делегировать определенные государственные вопросы местного значения другим юридическим лицам, компаниям или частным лицам. В случае делегирования определенной ответственности другим организациям, муниципалитет несет ответственность за выполнение переданных функций.

Хотя закон, принятый в 2002 г., отнес названные выше функции к компетенции местного уровня, процесс передачи этих функций на местный уровень не был завершен[174] . Фактически эти функции остаются компетенцией Центрального Правительства, пока соответствующие линейные министерства не разработают отраслевые законы, которые ускорят процесс передачи конкретных функций. В число министерств входят:

1) Министерство культуры (библиотеки, памятники и мемориалы, художественные центры и т. д.);

2) Министерство образования (начальная и средняя школа, требования к учащимся);

3) Министерство транспорта и связи (названия улиц, управление дорожным движением, строительство и планирование городов и местности);

4) Министерство экономики (общественное питание, туризм, ремесла и торговля);

5) Министерство здравоохранения (первичная медико-санитарная помощь, участие в совете директоров, защита от инфекционных заболеваний);

6) Министерство финансов (финансирование муниципалитетов, передача ответственности за налог на недвижимость и местные сборы и платежи);

7) Министерство труда и социальной политики (защита детей и пожилых людей);

8) Министерство охраны окружающей среды и градостроительства (защита окружающей среды, природоохранные мероприятия, захоронение и переработка отходов, водное хозяйство, качество воздуха, планирование городов и территорий);

9) Министерство внутренних дел (пожарная служба).

Правовая основа для передачи большого числа полномочий на местный уровень была заложена в Конституции Республики Македония и Законе о местном самоуправлении, принятом в 2002 г. К настоящему времени было принято около 32 отраслевых законов, регламентирующих отношения в области: культуры, образования и науки, местного экономического развития, здравоохранения, местного финансирования, социальной защиты и защиты детей, охраны окружающей среды и пожаротушения.

Существующая в настоящее время в Македонии организация ОМС представляет собой параллельную структуру власти, разделенную между советом и мэром. Совет является законодательным органом ОМС, он принимает устав, бюджет, создает государственные учреждения и коммунальные предприятия, назначает руководителей по предложению мэра, создает административные органы и т. д. Служба мэра, в свою очередь, является исполнительным органом ОМС, отвечающим за выполнение решений совета, управление администрацией ОМС, имуществом, назначение архитектора.

Хотя правовая основа фискальной децентрализации уже существует, ее осуществление зависит от квалификации административного персонала ОМС. Новый Закон о финансировании органов местного самоуправления, принятый в 2004 г., устанавливает следующие обязательные требования к персоналу администрации ОМС:

не менее двух финансовых работников, отвечающих за управление финансами, подготовку бюджета и составление отчетов;

старший бухгалтер, назначаемый мэром, имеющий экономическое образование и опыт работы не менее пяти лет в финансовой сфере;

процедуры и система внутреннего аудита, при которой внутренние аудиторы назначаются советом ОМС по рекомендации мэра. Внутренний аудитор должен иметь экономическое или юридическое образование и двухлетний опыт работы в области финансов. Аудитор является независимым лицом (в соответствии с законом) и отчитывается непосредственно перед мэром и советом ОМС;

по крайней мере трое служащих, отвечающих за оценку и сбор налогов.

В табл. 8.12 отражена большая неравномерность в уровнях и составе расходов между ОМС в Македонии. Различие в расходах на душу населения значительно. Самые бедные ОМС тратят на душу населения только у средних затрат ОМС и лишь незначительную часть того, что тратят самые обеспеченные ОМС. Состав расходной части также значительно отличается. Некоторые ОМС тратят 100% своих текущих расходов на заработную плату; у других ОМС довольно значительная часть расходов идет на инвестиции.

Таблица 8.12

Расходы ОМС в Македонии

Новый закон о финансировании ОМС устанавливает собственные и разделяемые источники финансирования. К доходам из собственных источников относятся:

1) местные налоги (налог на недвижимость, налог на передачу собственности, налог на наследство и налог на дарение);

2) местные платежи (плата за коммунальные услуги, административные платежи);

3) местные сборы (сбор за землю, выделенную под строительство, сбор за коммунальную деятельность, сбор за ландшафтную планировку);

4) доходы от недвижимости (аренда, проценты, капитальные доходы от продажи недвижимости);

5) штрафы;

6) дотации.

К доходам из разделяемых источников относятся доходы от подоходного налога, в том числе:

1) 3% суммы подоходного налога, выделяемые ОМС, на территории которого проживают работающие. Необходимые данные определяются на основании переписи 2002 г., так как в Македонии работодатель несет ответственность за уплату подоходного налога от имени наемного работника. Трансферты идут через казначейскую систему автоматически, не оставляя места для принятия решений Центральным Правительством по своему усмотрению (около 180 млн динаров в год);

2) 100% подоходного налога, собираемого от деятельности ремесленников (около 5 млн динаров в год).[175]

Основное изменение, внесенное новым законодательством, заключается в передаче налогов, связанных с недвижимостью, на местный уровень. Более того, не только доходы от этих налогов передаются на уровень органов местного самоуправления, но и полномочие определять ставку и базу этих налогов и собирать их. Органы местного самоуправления могут также заключать друг с другом контракты на сбор налогов друг для друга.

Министерство финансов Республики Македония в 2002 г. провело разбивку доходов, %, от собственных налоговых источников, которая приведена ниже.

Налог на недвижимость........................18

Налог на передачу прав собственности.....66

Налоги на наследство и дарение.............14

Платежи...........................................2

Всего...............................................100

В настоящее время Управление государственных доходов (УГД) имеет свои офисы в шести региональных центрах и 30 подразделениях на местном уровне. После передачи налогов, связанных с недвижимостью, имеющиеся на местах помещения, здания и архивы УГД будут переданы ОМС (табл. 8.13).

Таблица 8.13

Сбор доходов на душу населения офисами УГД, динары

Таким образом, средний сбор на душу населения составляет 313 динар, максимальный – 1,017, минимальный-159, коэффициент вариации – 0,593.

В соответствии с данными, представленными в табл. 8.13, существует более чем пятикратная разница в сборе доходов на душу населения между самым бедным и самым богатым районами. Есть много причин для такого неравенства, наиболее важные из которых заключаются в различии в экономической деятельности и благосостоянии ОМС.

Источники доходов ОМС в соответствии с Законом о финансировании органов местного самоуправления 2004 г.[176] приведены ниже.

Общие бюджетные доходы (приблизительно), млрд динар..........................................3,6

Общие административные бюджетные доходы в 2002 г., млн динар..................................1100

Другие общие средства в 2002 г., млн динар..............................................................2497

Блочные трансферты (в соответствии с центральным бюджетом 2003 г.), млрд динар...10,23

Образование, млрд динар..........9

Здравоохранение, млн динар......30

Социальная защита, млрд динар..1

Культура, млн динар................200

Трансферты в соответствии с новым законом, млн динар..........................................885

3% от подоходного налога (база 2003 г.), млн динар.......................................................180

100% подоходного налога на ремесленников, млн динар..................................................5

3% НДС (база 2003 г.), млн динар..............................................................................700

В соответствии со старой правовой системой правительства местного уровня получали доходы от налога на недвижимость, налога на трансакции с недвижимостью, налогов на наследство и дарение и коммунальных платежей. Однако начисление этих доходов регулируется Законом об ограничении государственных расходов и Законом об исполнении бюджета, принимаемых ежегодно. Эти законы определяли верхний предел доходов ОМС из собственных источников в зависимости от макроэкономических параметров. В частности, доходы от этих «собственных налогов и платежей» не начисляются непосредственно органам местного самоуправления, на территории которых они были собраны. Вместо этого они перечисляются в казначейскую систему Македонии, а затем опять распределяются среди ОМС в соответствии с формулой (80% населения, 10% площади ОМС и 10% числа населенных пунктов). Все доходы, превышающие установленный действующим законодательством верхний предел, шли в фонд, используемый для выравнивания. Для избыточных доходов, превышающих верхний предел, обычным явлением было начало их накопления во второй половине года и их последующее перераспределение между муниципалитетами по решению Правительства в виде общих или целевых грантов. Критерии, используемые Правительством для принятия решения о перераспределении ресурсов, превышающих верхний предел, были не очень прозрачными.

Так как на территории столицы Македонии Скопье находятся семь из 123 ОМС, система установления верхнего предела для Скопье и семи ОМС, находящихся на его территории, была построена так, что столица получала 38,5% соответствующих доходов из собственных источников, а семь ОМС получали 61,5% соответствующих фондов. Эти 61,5% доходов распределялись между семью ОМС в зависимости от численности населения.

Новый закон о финансировании ОМС предусматривает следующие каналы трансфертов от центрального правительства.

1. Доходы от НДС (общий фонд равен 3% суммы НДС за предыдущий фискальный год). Этот безусловный грант будет распределяться по формуле, согласно которой по меньшей мере 50% гранта будет распределено в соответствии с численностью населения и не более 50% в соответствии с другими критериями.

2. Целевые трансферты – классифицированные гранты (основанные на проектах и программах). Соответствующие министерства и агентства следят за использованием этих целевых ресурсов. Любые замеченные несоответствия могут служить причиной для прекращения предоставления трансфертов министерством.

3. Капитальные трансферты (в соответствии с программами, установленными Правительством). Соответствующие министерства и агентства также следят за использованием этих целевых ресурсов. Любые замеченные несоответствия могут служить причиной для прекращения трансфертов министерствами.

4. Блочные трансферты. Соответствующие министерства и ведомства отвечают за определение методологии и критериев, включаемых в формулу трансфертов. Эти фонды распределяются через 12 видов грантов.

5. Фонды, получаемые за делегированную компетенцию. В этом случае сумма фондов определяется контрактом, подписанным мэром ОМС и соответствующим министерством, отвечающим за компетенцию.

Таким образом, в соответствии с новым законом (ст. 9) по меньшей мере 50% безусловного выравнивающего фонда, созданного за счет НДС, будет распределено на основании численности населения. Объем фондов, подлежащих распределению, составит 3% суммы НДС, собранной за предыдущий финансовый год.

Органы местного самоуправления в Македонии могут брать кредиты на международном рынке капитала с предварительного согласия Правительства, принимающего свое решение исходя из мнения, высказываемого Министерством финансов Республики Македония. Краткосрочные кредиты, которые должны быть возвращены до конца финансового года, разрешается брать для управления движением денежной наличности. Для этого вида кредитования установлен верхний предел в размере 20% фактических доходов текущего бюджета предшествующего года. На май 2004 г. общая задолженность муниципалитетов составляла 43 млн евро, или 1,4% ВВП Македонии (при среднем показателе стран ЕС 5,6%).[177]

Структура долгов, %, ОМС в Македонии в 2004 г. согласно материалам ООН приведена ниже.

Задолженность перед строительными предприятиями............79

Обязательства по возмещению.........................................9

Задолженности перед электрогенерирующей компанией ESM...7

Задолженности по заработной плате.................................2

Другие текущие обязательства........................................3

Эти цифры представляют собой просроченные платежи, а не традиционные долги. Однако в ст. 18 Закона «О финансировании ОМС» говорится, что все платежи, просроченные более чем на 90 дней, должны считаться долгами.

Большая часть этого совокупного долга сосредоточена всего в 10 ОМС (72% общего долга). В структуре местных долгов доминируют задолженности перед работниками и поставщиками.

Существует опасность, что принцип нейтральности МВФ в отношении центрального бюджета приведет к передаче проблем центрального уровня в области образования, здравоохранения, культуры и социального обеспечения на уровень местного самоуправления. Экономия, обусловленная масштабом деятельности, которую Центральное Правительство, возможно, получало при оказании этих услуг, не была достаточной, чтобы управлять этими функциями удовлетворительным образом. Решения Центрального Правительства были ограничены текущими расходами, особенно связанными с заработной платой, оставляя при этом недостаточные средства на материально-техническое снабжение, техническое обслуживание и инвестиции. Вопрос заключается в том, каким образом ОМС смогут управлять этими услугами удовлетворительным образом и как они смогут обеспечить более высокое качество услуг при той же сумме денег и меньшем масштабе деятельности. Ответ на этот вопрос, очевидно, заключается в более высокой эффективности выделения средств и более строгой подотчетности общественности.