Приложение 9. Резолюция о финансах органов местного самоуправления, принятая Конференцией европейских министров, ответственных за местное самоуправление

Министры, принявшие участие в 11-й сессии Конференции европейских министров, ответственных за местное самоуправление, проходившей 10 и 11 октября 1996 г. в Лиссабоне:

рассмотрев доклады, представленные Министром инфраструктуры, планирования и регионального управления Португалии и Вице-президентом Конгресса местных и региональных органов власти Европы;

учитывая, что ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, открытой для подписания 15 октября 1985 г., устанавливает принципы, согласно которым «органы местного самоуправления в рамках национальной экономической политики имеют право на достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться в пределах своей компетенции», «финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям» и «по крайней мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом»;

учитывая рекомендации Комитета министров Совета Европы № R (92) 5 по займам местных и региональных органов власти и № R (96) 3 по бюджетному дефициту и чрезмерной задолженности местных органов власти;

принимая во внимание, что текущие экономические и финансовые трудности на общеевропейском уровне требуют расширения надзора за эффективностью управления финансовыми ресурсами на всех уровнях государственной власти;

принимая во внимание, что общий объем налогообложения в некоторых странах – членах Совета Европы достиг уровня, который налогоплательщики считают чрезмерным;

осознавая, что налогоплательщики все чаще хотят знать об использовании выплачиваемых ими налогов и платежей и что следует обеспечить прозрачность общественных расходов на всех уровнях государственной власти;

осознавая, что для регулирования мер, которые местные органы власти могут предпринять с целью привлечения экономической активности на свою территорию, необходимы юридические и финансовые рамки;

осознавая, что если граждане не будут проявлять большую ответственность и более активно участвовать в стабилизации соответствующих расходов, то местные расходы на общественные нужды должны возрасти, особенно расходы на социальные услуги, защиту окружающей среды и переработку отходов;

принимая во внимание, что все уровни государственной власти должны способствовать снижению дефицита в расходах на общественные нужды, поскольку будущие поколения граждан не должны нести ответственность за расходы, выгоду от которых получает исключительно нынешнее поколение;

признавая, что поддержка местных органов власти, чьи источники финансового обеспечения не соответствуют их обязанностям, является одним из принципов местной демократии,

СОГЛАСНЫ СО СЛЕДУЮЩИМИ ПРИНЦИПАМИ

I. Общие принципы

а) расширение финансовой самостоятельности местных органов власти должно сопровождаться большей ответственностью, а кроме того, надзором в области финансов со стороны выборных представителей и эффективным демократическим контролем со стороны местных избирателей; более того, местные органы власти должны осуществлять свои расходы таким образом, чтобы чрезмерная задолженность не ставила под угрозу их самостоятельность;

б) высокая степень прозрачности местных расходов на общественные нужды позволяет уменьшить и упростить административный контроль за деятельностью местных органов власти и таким образом осуществлять принцип, в соответствии с которым административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен быть направлен лишь на обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов согласно ст. 8, пар. 2 Европейской хартии местного самоуправления;

в) желательно и даже необходимо определенное упорядочение формирования местными органами власти своих бюджетов и статей расходов;

г) финансовая самостоятельность органов местного самоуправления подразумевает, что на их территории должен существовать определенный финансовый потенциал;

д) в установленных законом пределах местные органы власти должны пользоваться полной свободой установления размеров платежей и сборов за предоставление местных общественных услуг, чтобы они могли, с одной стороны, обеспечить качество предоставляемых услуг на уровне требований местных потребителей и, с другой стороны, сбалансировать текущие бюджеты этих служб; для достижения этих целей местные органы власти должны иметь право регулировать уровень исключительно местных налогов;

е) однако необходимо не допустить, чтобы разрывы между налоговыми ставками или налоговыми базами исключительно местных налогов создавали чрезмерные различия между муниципальными образованиями, которые могли бы нарушить свободную конкуренцию; чрезмерная налоговая нагрузка, которая не компенсируется повышенным качеством местных общественных услуг, безосновательно ущемляет интересы местных жителей, в то время как слишком слабая налоговая нагрузка может повлечь за собой необоснованные просьбы о финансовой поддержке, стимулировать переезд налогоплательщиков из одного района в другой и провоцировать перемещение деловой активности, создавая, таким образом, дисбаланс, который в конечном счете окажет неблагоприятное воздействие на все муниципальные образования.

II. Принципы осуществления текущих расходов

а) как правило, местные органы власти должны уравновешивать ежегодный бюджет своих текущих расходов, не прибегая к займам; этого легче всего добиться, если основные общественные службы будут иметь собственные счета и каждая из них будет ежегодно сводить баланс своего текущего бюджета;

б) значительная часть государственной поддержки по финансированию текущих расходов муниципальных образований должна осуществляться в форме общих дотаций, используемых местными органами власти по своему усмотрению; целевые государственные субвенции должны быть ограничены крупными капитальными затратами и отдельными видами текущих затрат.

III. Принципы осуществления капитальных расходов и задолженность

а) государство должно установить примерные ограничения, чтобы местные органы власти могли избежать превышения критического порога задолженности;

б) сроки погашения займов, полученных для финансирования капитальных расходов, не должны превышать срок эксплуатации соответствующих объектов с тем, чтобы погашение затрат на удобства, получаемые от них сегодня выгоды, не перекладывались на плечи будущих поколений;

в) при финансировании своих капитальных расходов местные органы власти во избежание возможного риска должны воздерживаться от использования спекулятивных финансовых операций;

г) с помощью соответствующих мер следует поощрять местные органы власти к сотрудничеству между собой, с частным сектором и с общественными организациями путем заключения договоров партнерства или использования иных разрешенных законом форм сотрудничества для создания и содержания ряда местных общественных служб, требующих значительных капиталовложений, в целях достижения большей доходности и более эффективного и сбалансированного финансового управления;

д) капитальные вложения местных органов власти должны способствовать долгосрочному экономическому развитию, чтобы постоянно снижать долю так называемых «корректирующих» общественных затрат в пользу так называемых «превентивных» затрат; государство должно способствовать этому путем выделения целевых субвенций, покрывающих часть расходов, связанных с такими инвестициями;

е) местные органы власти должны составлять планы капитальных вложений на несколько лет вперед, с их ежегодной корректировкой; они также должны периодически публиковать последние данные о состоянии всех видов своей задолженности.

IV. Принципы финансового выравнивания

а) принцип оказания поддержки более слабым в финансовом плане муниципальным образованиям подразумевает применение системы финансового выравнивания, которая по условиям, способам расчета и распределения должна быть четко определена законом и не должна зависеть от чьего-либо личного усмотрения;

б) инструменты выравнивания должны вырабатываться по согласованию с местными органами власти, чтобы укреплять дух взаимной поддержки и при этом не ущемлять интересов наиболее благополучных муниципальных образований, а также не лишать субсидируемые муниципальные образования стимулов для повышения эффективности работы.

V. Принципы управления денежными средствами

Государства, избравшие путь централизованного управления денежными средствами муниципальных образований, должны тщательно соблюдать установленные сроки перечисления платежей в адрес местных органов власти, чтобы не подвергать опасности их платежеспособность и не создавать неоправданных затруднений с движением денежной массы.

РЕКОМЕНДОВАНО КОМИТЕТУ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

1. Довести содержание данной резолюции до сведения правительств и предложить им применять изложенные в ней принципы и оказывать помощь местным органам власти в их исполнении.

2. Поручить Руководящему комитету местных и региональных органов власти продолжить работу в области местных финансов, учитывая следующие аспекты:

а) финансирование и управление местными общественными услугами с учетом возможной роли местных органов власти в сфере безработицы и социальной неустроенности, а также других местных общественных услуг, необходимых для поддержания качества жизни граждан;

б) различные методы финансового выравнивания;

в) преимущества и недостатки различных способов объединения усилий муниципальных образований и сотрудничества с частным сектором и общественными организациями;

последствия введения общеевропейских ограничений по задолженности государственного сектора на финансовую самостоятельность местных и региональных органов власти.

Министры, принявшие участие в 11-й сессии Конференции европейских министров, ответственных за местное самоуправление, проходившей 10 и 11 октября 1996 г. в Лиссабоне:

рассмотрев доклады, представленные Министром инфраструктуры, планирования и регионального управления Португалии и Вице-президентом Конгресса местных и региональных органов власти Европы;

учитывая, что ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, открытой для подписания 15 октября 1985 г., устанавливает принципы, согласно которым «органы местного самоуправления в рамках национальной экономической политики имеют право на достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться в пределах своей компетенции», «финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям» и «по крайней мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом»;

учитывая рекомендации Комитета министров Совета Европы № R (92) 5 по займам местных и региональных органов власти и № R (96) 3 по бюджетному дефициту и чрезмерной задолженности местных органов власти;

принимая во внимание, что текущие экономические и финансовые трудности на общеевропейском уровне требуют расширения надзора за эффективностью управления финансовыми ресурсами на всех уровнях государственной власти;

принимая во внимание, что общий объем налогообложения в некоторых странах – членах Совета Европы достиг уровня, который налогоплательщики считают чрезмерным;

осознавая, что налогоплательщики все чаще хотят знать об использовании выплачиваемых ими налогов и платежей и что следует обеспечить прозрачность общественных расходов на всех уровнях государственной власти;

осознавая, что для регулирования мер, которые местные органы власти могут предпринять с целью привлечения экономической активности на свою территорию, необходимы юридические и финансовые рамки;

осознавая, что если граждане не будут проявлять большую ответственность и более активно участвовать в стабилизации соответствующих расходов, то местные расходы на общественные нужды должны возрасти, особенно расходы на социальные услуги, защиту окружающей среды и переработку отходов;

принимая во внимание, что все уровни государственной власти должны способствовать снижению дефицита в расходах на общественные нужды, поскольку будущие поколения граждан не должны нести ответственность за расходы, выгоду от которых получает исключительно нынешнее поколение;

признавая, что поддержка местных органов власти, чьи источники финансового обеспечения не соответствуют их обязанностям, является одним из принципов местной демократии,

СОГЛАСНЫ СО СЛЕДУЮЩИМИ ПРИНЦИПАМИ

I. Общие принципы

а) расширение финансовой самостоятельности местных органов власти должно сопровождаться большей ответственностью, а кроме того, надзором в области финансов со стороны выборных представителей и эффективным демократическим контролем со стороны местных избирателей; более того, местные органы власти должны осуществлять свои расходы таким образом, чтобы чрезмерная задолженность не ставила под угрозу их самостоятельность;

б) высокая степень прозрачности местных расходов на общественные нужды позволяет уменьшить и упростить административный контроль за деятельностью местных органов власти и таким образом осуществлять принцип, в соответствии с которым административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен быть направлен лишь на обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов согласно ст. 8, пар. 2 Европейской хартии местного самоуправления;

в) желательно и даже необходимо определенное упорядочение формирования местными органами власти своих бюджетов и статей расходов;

г) финансовая самостоятельность органов местного самоуправления подразумевает, что на их территории должен существовать определенный финансовый потенциал;

д) в установленных законом пределах местные органы власти должны пользоваться полной свободой установления размеров платежей и сборов за предоставление местных общественных услуг, чтобы они могли, с одной стороны, обеспечить качество предоставляемых услуг на уровне требований местных потребителей и, с другой стороны, сбалансировать текущие бюджеты этих служб; для достижения этих целей местные органы власти должны иметь право регулировать уровень исключительно местных налогов;

е) однако необходимо не допустить, чтобы разрывы между налоговыми ставками или налоговыми базами исключительно местных налогов создавали чрезмерные различия между муниципальными образованиями, которые могли бы нарушить свободную конкуренцию; чрезмерная налоговая нагрузка, которая не компенсируется повышенным качеством местных общественных услуг, безосновательно ущемляет интересы местных жителей, в то время как слишком слабая налоговая нагрузка может повлечь за собой необоснованные просьбы о финансовой поддержке, стимулировать переезд налогоплательщиков из одного района в другой и провоцировать перемещение деловой активности, создавая, таким образом, дисбаланс, который в конечном счете окажет неблагоприятное воздействие на все муниципальные образования.

II. Принципы осуществления текущих расходов

а) как правило, местные органы власти должны уравновешивать ежегодный бюджет своих текущих расходов, не прибегая к займам; этого легче всего добиться, если основные общественные службы будут иметь собственные счета и каждая из них будет ежегодно сводить баланс своего текущего бюджета;

б) значительная часть государственной поддержки по финансированию текущих расходов муниципальных образований должна осуществляться в форме общих дотаций, используемых местными органами власти по своему усмотрению; целевые государственные субвенции должны быть ограничены крупными капитальными затратами и отдельными видами текущих затрат.

III. Принципы осуществления капитальных расходов и задолженность

а) государство должно установить примерные ограничения, чтобы местные органы власти могли избежать превышения критического порога задолженности;

б) сроки погашения займов, полученных для финансирования капитальных расходов, не должны превышать срок эксплуатации соответствующих объектов с тем, чтобы погашение затрат на удобства, получаемые от них сегодня выгоды, не перекладывались на плечи будущих поколений;

в) при финансировании своих капитальных расходов местные органы власти во избежание возможного риска должны воздерживаться от использования спекулятивных финансовых операций;

г) с помощью соответствующих мер следует поощрять местные органы власти к сотрудничеству между собой, с частным сектором и с общественными организациями путем заключения договоров партнерства или использования иных разрешенных законом форм сотрудничества для создания и содержания ряда местных общественных служб, требующих значительных капиталовложений, в целях достижения большей доходности и более эффективного и сбалансированного финансового управления;

д) капитальные вложения местных органов власти должны способствовать долгосрочному экономическому развитию, чтобы постоянно снижать долю так называемых «корректирующих» общественных затрат в пользу так называемых «превентивных» затрат; государство должно способствовать этому путем выделения целевых субвенций, покрывающих часть расходов, связанных с такими инвестициями;

е) местные органы власти должны составлять планы капитальных вложений на несколько лет вперед, с их ежегодной корректировкой; они также должны периодически публиковать последние данные о состоянии всех видов своей задолженности.

IV. Принципы финансового выравнивания

а) принцип оказания поддержки более слабым в финансовом плане муниципальным образованиям подразумевает применение системы финансового выравнивания, которая по условиям, способам расчета и распределения должна быть четко определена законом и не должна зависеть от чьего-либо личного усмотрения;

б) инструменты выравнивания должны вырабатываться по согласованию с местными органами власти, чтобы укреплять дух взаимной поддержки и при этом не ущемлять интересов наиболее благополучных муниципальных образований, а также не лишать субсидируемые муниципальные образования стимулов для повышения эффективности работы.

V. Принципы управления денежными средствами

Государства, избравшие путь централизованного управления денежными средствами муниципальных образований, должны тщательно соблюдать установленные сроки перечисления платежей в адрес местных органов власти, чтобы не подвергать опасности их платежеспособность и не создавать неоправданных затруднений с движением денежной массы.

РЕКОМЕНДОВАНО КОМИТЕТУ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

1. Довести содержание данной резолюции до сведения правительств и предложить им применять изложенные в ней принципы и оказывать помощь местным органам власти в их исполнении.

2. Поручить Руководящему комитету местных и региональных органов власти продолжить работу в области местных финансов, учитывая следующие аспекты:

а) финансирование и управление местными общественными услугами с учетом возможной роли местных органов власти в сфере безработицы и социальной неустроенности, а также других местных общественных услуг, необходимых для поддержания качества жизни граждан;

б) различные методы финансового выравнивания;

в) преимущества и недостатки различных способов объединения усилий муниципальных образований и сотрудничества с частным сектором и общественными организациями;

последствия введения общеевропейских ограничений по задолженности государственного сектора на финансовую самостоятельность местных и региональных органов власти.