8.1. Основные сведения

Децентрализация и развитие современных систем местного самоуправления стали главными компонентами переходного периода в странах Центральной Европы, республиках бывшего Советского Союза. В период первого десятилетия крушения централизованных государств и унификации муниципальных служб были разработаны разнообразные модели устройства местных органов власти. В этих странах были реструктурированы политические механизмы, экономические системы, институты и практика управления, которые достались в наследство от старых времен. Неоднозначная смена ориентиров и изменение скорости финансовых изменений характеризовали долгий процесс познания при создании новых органов власти. Вопросы местной политики и механизмы принятия решений зависят от политических институтов и культуры каждой конкретной страны.

В дополнение к традиционным характеристикам местной политики (выборы, роль партий и т. п.) в методах принятия решений на местном уровне в этих странах появились два новых аспекта. Местным органам самоуправления приходится решать проблемы этнических меньшинств. Улучшенные формы представительства, новые методы управления конфликтными ситуациям и потребность в оказании специальных услуг стали частью повседневной деятельности местных органов власти. Проблемы меньшинств влияют на деятельность органов местного самоуправления на самом разном уровне в зависимости от размера и положения этих групп. Еще одним новым явлением в местной политике становятся новые формы общественных объединений.

После того как муниципальные образования осознали недостатки новых партийных иерархий и незначительность своего участия принятии общегосударственных решений, на местах начала осуществляться совместная лоббистская деятельность.

Общим для стран с транзитивной экономикой является также то, что в условиях приватизированной экономики социальные и коммунальные службы претерпели значительные изменения. В связи с этим возникла необходимость развивать новые административные функции местных органов власти (контроль, мониторинг), вследствие чего повысились требования к профессиональной подготовке сотрудников, которых набирали на работу в муниципальные органы управления. В области местного финансирования решение вопросов местного и регионального экономического развития стало основной новой задачей местных органов власти. В этих странах, имеющих относительно развитые рыночные механизмы, местные органы власти устанавливают новые формы партнерских отношений в области предоставления коммунальных услуг и экономического развития. Описание стран с наиболее децентрализованными системами (Украина, Македония) и централизованными системами (Киргизия) органов власти дает достаточно информации об общих чертах и тенденциях развития в странах Центральной Европы и республиках бывшего Советского Союза. В этой группе стран предпринимаются сходные усилия с целью модернизации местного самоуправления и практики их управленческой деятельности.

Во-первых, это общие вопросы базового законодательства, определяющего демократизацию и развитие местного самоуправления. Первый набор вопросов включает в себя:

– изменения в конституции (принятие новой конституции или радикальные изменения предыдущей);

– законы о местном самоуправлении, последовательно систематизирующие основные правила и нормы новой системы, в том числе два основных аспекта – описание органов местного самоуправления и регулирование деятельности;

– законы о свободных местных выборах, определяющие систему и процесс выборов.

Ряд общих правовых вопросов определяет рамки полномочий местных органов и основывается на законодательстве:

– о государственных и муниципальных служащих;

– полномочиях и обязанностях органов государственного управления на различных уровнях;

– об изменении прав собственности.

Во-вторых, вопрос о собственности стал одним из важнейших компонентов перехода от государственного социализма к рыночной экономике и демократии.

Данное изменение неизбежно повлекло за собой кардинальные изменения в структуре имущественных взаимоотношений. Этот процесс повлиял на вопросы самоуправления по многим направлениям, но, и это наиболее важно, собственность была приватизирована, и люди стали настоящими собственниками, несущими ответственность за свои действия.

Законодательство должно также определять и отдельные системные вопросы, касающиеся аспектов финансовой деятельности местных органов власти. Без новых бюджетных механизмов, правил налогообложения, гарантирующих получение независимых доходов, местную автономию невозможно реализовать. Можно выделить две подгруппы. В первой из них административные органы выполняют исключительно государственные административные функции, такие как наблюдение, контроль за соблюдением законности, представительство центрального правительства и реализация его инициатив, координация работы органов центрального подчинения особыми полномочиями и т. д. Такие модели представлены в Эстонии, Венгрии, Киргизии и Словении.

В другой подгруппе административные органы отвечают за выполнение местных и региональных функций, придерживаясь западных традиций. Например, содержание и развитие средних школ, ответственность за здравоохранение и социальное обеспечение детей находятся в ведении таких административных органов. Так обстоят дела в Чехии, Литве, Российской Федерации и Украине.

В Чехии районы отвечают за средние, технические и специальные школы, за общественное здравоохранение, региональное планирование и гражданскую оборону. Они также осуществляют надзор за другими организациями, которые, по существу, находятся в ведении муниципалитетов, таких как начальные школы, детские сады, пожарные команды и т. д. Эти дополнительные функции передаются районам, если муниципалитеты сами не в состоянии их выполнять.

Округа в Литве отвечают за здравоохранение, социальное обеспечение детей и стариков, гражданскую оборону, сохранение культурного наследия, общественный транспорт и содержание профессионально-технических училищ. В дополнение к этим функциям, обычно находящимся в ведении местных или региональных органов власти, они выполняют задачи общественной администрации, такие как руководство инспекциями народного образования и сельскохозяйственная администрация. Данная модель наиболее близка к модели, по которой развиваются государственные и муниципальные финансы Российской Федерации.

Децентрализация и развитие современных систем местного самоуправления стали главными компонентами переходного периода в странах Центральной Европы, республиках бывшего Советского Союза. В период первого десятилетия крушения централизованных государств и унификации муниципальных служб были разработаны разнообразные модели устройства местных органов власти. В этих странах были реструктурированы политические механизмы, экономические системы, институты и практика управления, которые достались в наследство от старых времен. Неоднозначная смена ориентиров и изменение скорости финансовых изменений характеризовали долгий процесс познания при создании новых органов власти. Вопросы местной политики и механизмы принятия решений зависят от политических институтов и культуры каждой конкретной страны.

В дополнение к традиционным характеристикам местной политики (выборы, роль партий и т. п.) в методах принятия решений на местном уровне в этих странах появились два новых аспекта. Местным органам самоуправления приходится решать проблемы этнических меньшинств. Улучшенные формы представительства, новые методы управления конфликтными ситуациям и потребность в оказании специальных услуг стали частью повседневной деятельности местных органов власти. Проблемы меньшинств влияют на деятельность органов местного самоуправления на самом разном уровне в зависимости от размера и положения этих групп. Еще одним новым явлением в местной политике становятся новые формы общественных объединений.

После того как муниципальные образования осознали недостатки новых партийных иерархий и незначительность своего участия принятии общегосударственных решений, на местах начала осуществляться совместная лоббистская деятельность.

Общим для стран с транзитивной экономикой является также то, что в условиях приватизированной экономики социальные и коммунальные службы претерпели значительные изменения. В связи с этим возникла необходимость развивать новые административные функции местных органов власти (контроль, мониторинг), вследствие чего повысились требования к профессиональной подготовке сотрудников, которых набирали на работу в муниципальные органы управления. В области местного финансирования решение вопросов местного и регионального экономического развития стало основной новой задачей местных органов власти. В этих странах, имеющих относительно развитые рыночные механизмы, местные органы власти устанавливают новые формы партнерских отношений в области предоставления коммунальных услуг и экономического развития. Описание стран с наиболее децентрализованными системами (Украина, Македония) и централизованными системами (Киргизия) органов власти дает достаточно информации об общих чертах и тенденциях развития в странах Центральной Европы и республиках бывшего Советского Союза. В этой группе стран предпринимаются сходные усилия с целью модернизации местного самоуправления и практики их управленческой деятельности.

Во-первых, это общие вопросы базового законодательства, определяющего демократизацию и развитие местного самоуправления. Первый набор вопросов включает в себя:

– изменения в конституции (принятие новой конституции или радикальные изменения предыдущей);

– законы о местном самоуправлении, последовательно систематизирующие основные правила и нормы новой системы, в том числе два основных аспекта – описание органов местного самоуправления и регулирование деятельности;

– законы о свободных местных выборах, определяющие систему и процесс выборов.

Ряд общих правовых вопросов определяет рамки полномочий местных органов и основывается на законодательстве:

– о государственных и муниципальных служащих;

– полномочиях и обязанностях органов государственного управления на различных уровнях;

– об изменении прав собственности.

Во-вторых, вопрос о собственности стал одним из важнейших компонентов перехода от государственного социализма к рыночной экономике и демократии.

Данное изменение неизбежно повлекло за собой кардинальные изменения в структуре имущественных взаимоотношений. Этот процесс повлиял на вопросы самоуправления по многим направлениям, но, и это наиболее важно, собственность была приватизирована, и люди стали настоящими собственниками, несущими ответственность за свои действия.

Законодательство должно также определять и отдельные системные вопросы, касающиеся аспектов финансовой деятельности местных органов власти. Без новых бюджетных механизмов, правил налогообложения, гарантирующих получение независимых доходов, местную автономию невозможно реализовать. Можно выделить две подгруппы. В первой из них административные органы выполняют исключительно государственные административные функции, такие как наблюдение, контроль за соблюдением законности, представительство центрального правительства и реализация его инициатив, координация работы органов центрального подчинения особыми полномочиями и т. д. Такие модели представлены в Эстонии, Венгрии, Киргизии и Словении.

В другой подгруппе административные органы отвечают за выполнение местных и региональных функций, придерживаясь западных традиций. Например, содержание и развитие средних школ, ответственность за здравоохранение и социальное обеспечение детей находятся в ведении таких административных органов. Так обстоят дела в Чехии, Литве, Российской Федерации и Украине.

В Чехии районы отвечают за средние, технические и специальные школы, за общественное здравоохранение, региональное планирование и гражданскую оборону. Они также осуществляют надзор за другими организациями, которые, по существу, находятся в ведении муниципалитетов, таких как начальные школы, детские сады, пожарные команды и т. д. Эти дополнительные функции передаются районам, если муниципалитеты сами не в состоянии их выполнять.

Округа в Литве отвечают за здравоохранение, социальное обеспечение детей и стариков, гражданскую оборону, сохранение культурного наследия, общественный транспорт и содержание профессионально-технических училищ. В дополнение к этим функциям, обычно находящимся в ведении местных или региональных органов власти, они выполняют задачи общественной администрации, такие как руководство инспекциями народного образования и сельскохозяйственная администрация. Данная модель наиболее близка к модели, по которой развиваются государственные и муниципальные финансы Российской Федерации.