8.3. Киргизия

К оглавлению 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65

Принцип разграничения функций государственной власти и местного самоуправления установлен в Конституции Республики Киргизия в качестве одного из основополагающих принципов устройства государственной власти.

Основными законодательно-нормативными актами по бюджету Киргизской Республики являются: Закон «Об основных принципах бюджетного права в Киргизской Республике»; Закон «О республиканском бюджете Киргизской Республики» на текущий год; Закон «О финансово-экономических основах местного самоуправления»; Закон «Об основных положениях Казначейства в Киргизской Республике».

На современном этапе разработана и осуществляется общенациональная стратегия «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Киргизской Республике до 2010 г.». Данная стратегия определяет долгосрочные цели, стоящие перед реформированием системы управления.

Во-первых, проводится работа по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере местного самоуправления. Приняты следующие законы:

1) «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» в новой редакции;

2) «О муниципальной собственности на имущество»;

3) «О финансово-экономических основах местного самоуправления»;

4) «О муниципальной службе»;

5) «О судах аксакалов»;

6) «О статусе депутатов местных кенешей»;

7) «О жамаатах и их объединениях».

На стадии утверждения находятся:

1) Реестр политических и административных муниципальных должностей Киргизской Республики;

2) Положения:

«О порядке проведения аттестации муниципальных служащих Киргизской Республики»;

– «О порядке проведения конкурса на замещение вакантной административной должности муниципальной службы Киргизской Республики»;

– «О порядке присвоения классных чинов муниципальным служащим Киргизской Республики, занимающим административную должность».

Во-вторых, в Киргизии создана административная система местного самоуправления.

В целом на территории республики функционируют:

– 472 айыл окмоту (органы местного самоуправления);

– 12 городских управ в городах районного значения;

– 13 мэрий в городах республиканского и областного значения.

Общее число муниципальных служащих достигло в 2006 г. более 8,5 тыс. служащих.

Субъекты межбюджетного регулирования представлены в табл. 8.3.

Таблица 8.3

Субъекты межбюджетного регулирования

Впервые среди стран СНГ и Центральной Азии в декабре 2001 г. в системе местного самоуправления Киргизской Республики была введена прямая выборность глав муниципалитетов и состоялись первые выборы глав местного самоуправления.

Пилотные выборы были проведены в мае 2001 г. в 11 айыл окмоту и одном городе районного значения – Исфане.

На уровне района созданы новые структуры районных кенешей (районных органов местного самоуправления). Депутаты кенешей, аилов, поселков и городов районного значения образуют районные кенеши и обладают статусом депутата районного кенеша.

По всей республике завершен процесс утверждения глав районных государственных администраций – акимов, что также входит в полномочия депутатов местных кенешей.

К целям реформы государственных финансов в Киргизии относятся:

– бюджетная децентрализация – передача полномочий по управлению бюджетом органам M СУ;

– передача функций и полномочий по расходам и доходам;

– самостоятельность бюджетов;

– усиление управления муниципальной собственностью и т. д.

Динамика доходов республиканского и местного бюджетов приведена в табл. 8.4.

Таблица 8.4

Динамика местного бюджета, тыс. сом

Основными доходами местных бюджетов за 2005 г. были налоговые доходы – 35%; затем идут неналоговые – 13%. Однако гранты из республиканского бюджета превышают налоговые сборы и составляют 40%. Налоговые доходы состоят из следующих видов налогов: налог на прибыль и подоходный налог – 45% (регулирующий налог); акцизы – 10% (регулирующий налог); земельный налог – 19% (местный налог); другие местные налоги – 26%. Динамика сборов и отчислений в местный бюджет в период с 2003 по 2005 г. приведена в табл. 8.5.

Таблица 8.5

Сборы и отчисления в местный бюджет, млн сом

В связи с тем что собственные налоги местных бюджетов составляют всего 48%, им оказывается государственная поддержка органов МСУ. Во всех селах республики введены должности председатель органа сельского местного самоуправления (айыл башчысы) за счет бюджета, для чего с 2006 г. уже предусмотрено 39 млн сом, приняты меры по улучшению материально-технического оснащения органов местного самоуправления:

– 37 млн сом от предприятий, организаций, местных государственных администраций и частных спонсоров для покупки служебных автомашин;

– 14 млн сом от Правительства Киргизской Республики с целью закупки компьютерной техники для всех сельских и городских управ.

Основными проблемами Республики Киргизия являются:

– административно-территориальное деление Республики Киргизия;

– отсутствие социально-экономического прогнозирования и прогноза по доходам на уровне МСУ;

– отсутствие нормативной базы по разграничению полномочий по расходам;

– незавершенное разделение собственности между государственной властью и органами МСУ;

– низкий уровень профессиональной подготовленности кадров и слабая материально-техническая база органов МСУ;

– управление муниципальной собственностью;

– долги органов МСУ (ссуды, кредиты, кредиторские задолженности).

К главным недостаткам бюджетной системы относятся:[166]

– сохранение модели бюджетной системы с советского времени;

– сохранение механизма закрепления собственных налогов и долевых отчислений (регулирующие доходы) с советского времени;

– нечеткое законодательное разграничение расходов и доходов между разными уровнями бюджетной системы;

– незначительный удельный вес местных налогов;

– отсутствие налоговой самостоятельности на местах;

– отсутствие единого механизма долевого расщепления налогов между нижестоящими уровнями бюджетной;

– ежегодно устанавливаемые ограничения по доходам и расходам местным бюджетам;

– большой объем нефинансируемых расходных обязательств (заработная плата, социальный фонд, плата за тепло/электроэнергию);

– отсутствие базы данных и необходимой информации для выравнивания бюджетов между уровнями бюджетной системы.

Из бюджета айыл окмоту основные расходы идут на содержание коммунального хозяйства, на образование и государственные услуги (табл. 8.6).

Таблица 8.6

Динамика государственных расходов в Киргизии, %

Если оценивать расходные полномочия различных уровней бюджета, то можно видеть, что здравоохранение в основном финансируется из федерального бюджета и частично из бюджета городов республиканского значения, социальное обеспечение главным образом идет из федерального бюджета, так же как и расходы на оборону и правопорядок. В связи с проблемами дисбаланса доходов и расходов различных уровней бюджета на международном форуме в 2006 г. были даны следующие рекомендации по разграничению расходных обязательств (табл. 8.7).

Таблица 8.7

Рекомендации по разграничению расходных обязательств

На современном этапе из республиканского бюджета выделяются следующие виды межбюджетных трансфертов:

– выравнивающие гранты;

– стимулирующие гранты;

– категориальные гранты;

– бюджетные ссуды;

– средства, передаваемые по взаимным расчетам из республиканского бюджета в местные бюджеты;

– трансферты на повышение заработной платы.

Выравнивающие гранты предоставляются на основе расчетов объема регионального валового продукта на душу населения, но зачастую размер гранта зависит от степени лоббирования данной территории и ее политического влияния. Межбюджетные трансферты в три области приведены в табл. 8.8.

Таблица 8.8

Межбюджетные трансферты, млн сом

Специалистом из Центра фискальной политики А. Н. Дерюгиным для совершенствования финансовой ситуации предложены следующие критерии установления нормативов отчислений от налогов: связь объема поступлений с уровнем благосостояния населения; возможность органов МСУ реально влиять на базу налогообложения и собираемость налогов; равномерность размещения налоговой базы по территории; немобильность налоговой базы (уплата налога по месту фактической деятельности, а не месту юридической регистрации). Рекомендуемый норматив распределения налоговых доходов приведен в табл. 8.9.

Таблица 8.9

Рекомендуемый норматив распределения налоговых доходов, %

Кроме оптимального распределения налоговых доходов, А. Н. Дерюгин предложил оценивать расходные обязательства с помощью следующих корректировочных коэффициентов:[167]

1) коэффициент высокогорности и отдаленности – учитывает население, проживающее на высокогорных и отдаленных территориях);

2) коэффициент структуры населения – численность детей от 0 до 17 лет для учета расходных обязательств по образованию;

3) коэффициент масштаба – экономия от масштаба в расходах на управление;

4) коэффициент урбанизации – повышенные расходные обязательства по жлищно-коммцнальному хозяйству в населенных пунктах городского типа.

В рамках казначейского исполнения бюджета органы казначейства выполняют следующие основные функции:

– регистрация бюджета;

– финансовое планирование;

– открытие финансирования и управление платежами;

– обработка банковской выписки;

– обработка и учет поступлений;

– учет операций в Главной книге;

– формирование бюджетной отчетности;

– ведение нормативно-справочной информации.

Однако возникают определенные проблемы, так как для ведения бухгалтерского учета в айыл окмоту не предусмотрена соответствующая нормативно-правовая база, регулирующая деятельность названных ранее учреждений, а также механизм взаимодействия с органами казначейства.

Очень часто из-за отдаленного расположения айыл окмоту от районных отделений казначейства выявляются частые случаи использования управлениями айыл окмоту, денежных средств минуя систему казначейства. Отсутствие соответствующих банков-агентов не позволяет своевременно зачислять средства в доходную часть бюджета, а также вовремя производить расходные операции через систему казначейства. Кроме того, проведение расчетов с хозяйствующими субъектами в виде товарно-материальных ценностей на бартерной основе региональными отделениями казначейства не учитывается.

В связи с этим для совершенствования казначейской системы необходим ряд мероприятий:

разработка механизма взаимодействия айыл окмоту с органами казначейства в части исполнения бюджета;

отслеживание процедуры ведения учета и отчетности внебюджетных средств в части формирования и использования данных поступлений;

– реформирование банковского сектора для проведения розничных и регулярных платежей через банковские счета. Возможно, также необходимо законодательно предусмотреть выездные кассы;

– централизация управления банковскими счетами Казначейства Республики Киргизия;

– централизация функций по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов;

– расширение функциональных задач, решаемых Казначейством Республики Киргизия;

– унификация бюджетной классификации, используемой при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Республики Киргизия в соответствии с Руководством по статистике государственных финансов МВФ;

– переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат.

В целях развития децентрализации было принято постановление от 19.05.2006 № 365 «О Плане мероприятий на 2006—2007 годы в рамках реализации Национальной стратегии „Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Киргизской Республике до 2010 года“.

В процессе второго этапа Национальной стратегии «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Киргизской Республике до 2010 года», утвержденной Указом Президента Киргизской Республики от 17.12.2002 № 381, проводятся работы по дальнейшей децентрализации государственного управления и совершенствования деятельности органов местного самоуправления.[168]