§ 2. Становление российского законодательства о рынке ценных бумаг

К оглавлению 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
34 35 36 37 38 39 40 41 42

2.1. Влияние опыта регулирования США на формирование

российского законодательства о рынке ценных бумаг

При построении отечественной модели инфраструктуры рынка были заимствованы, хотя бы внешне, т.е. с точки зрения форм, многие решения и принципы зарубежного законодательства. При этом в первую очередь речь идет о законодательстве США. К числу таких принципов следует отнести следующее:

- наличие органа государственной власти, напрямую подчиненного Президенту страны, обладающего, по существу, надведомственными, экстраординарными, по сравнению с другими ведомствами, полномочиями;

- подчиненность всего массива правовых норм и всего регулирования одной цели - защите прав инвестора; именно с необходимостью реализации этой цели и связана экстраординарность полномочий государственного органа; особые полномочия позволяют Комиссии быстро и эффективно реагировать на нарушение прав инвесторов; девизом Комиссии по рынку ценных бумаг США (SEC) является "We are investor's advocate" - "Мы защитники инвестора";

- построение профессионального сообщества, выполняющего функции посредников между инвестором и эмитентом ценных бумаг на принципах саморегулирования.

Указанные принципы отчасти нашли отражение в рамках принятого 22 апреля 1996 г. Закона о рынке ценных бумаг*(329). Прежде всего указанный Закон устанавливает принципы правового регулирования деятельности профессиональных участников фондового рынка. В частности, Закон определяет виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, в том числе следующие:

- брокерская деятельность, определяемая в Законе как совершение гражданско-правовых сделок с ценными бумагами в качестве поверенного или комиссионера, действующего на основании договора поручения или комиссии, а также доверенности на совершение таких сделок (ст. 3 Закона);

- дилерская деятельность, определяемая в Законе как совершение сделки купли-продажи ценных бумаг дилером от своего имени и за свой счет путем публичного объявления цен покупки и/или продажи определенных ценных бумаг с обязательством покупки и/или продажи этих ценных бумаг по объявленным лицом, осуществляющим такую деятельность, ценам (ст. 4 Закона),

- деятельность по управлению ценными бумагами, определяемая в Законе как осуществление лицом от своего имени за вознаграждение в течение определенного срока доверительного управления переданными ему во владение и принадлежащими другому лицу ценными бумагами, денежными средствами, предназначенными для инвестирования в ценные бумаги, денежными средствами и ценными бумагами, получаемыми в процессе управления ценными бумагами (ст. 5 Закона);

- деятельность по определению взаимных обязательств (клиринг, клиринговая деятельность), определяемая в Законе как деятельность по определению взаимных обязательств (сбор, сверка, корректировка информации по сделкам с ценными бумагами и подготовка бухгалтерских документов по ним) и их зачету по поставкам ценных бумаг и расчетам по ним (ст. 6 Закона);

- депозитарная деятельность, определяемая в Законе как деятельность по хранению сертификатов ценных бумаг и/или учету и переходу прав на ценные бумаги (ст. 7 Закона);

- деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг, определяемая в Законе как сбор, фиксация, обработка, хранение и предоставление данных, составляющих систему ведения реестра владельцев ценных бумаг (ст. 8 Закона);

- деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг, определяемая в Законе как предоставление услуг, непосредственно способствующих заключению гражданско-правовых сделок с ценными бумагами между участниками рынка ценных бумаг (ст. 9 Закона).

Следует отметить, что разработка Закона о рынке ценных бумаг сопровождалась ожесточенными дискуссиями и спорами, касающимися ключевых принципов организации рынка профессиональных услуг. Одной из проблем, активно обсуждавшихся как при разработке Закона, так и после его принятия, был вопрос относительно возможности участия коммерческих банков в совершении операций на рынке ценных бумаг в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг. Данная дискуссия началась еще в 1995-1997 гг. в период подготовки Закона о рынке ценных бумаг и продолжалась с разной интенсивностью после его принятия в связи с подготовкой нормативных актов, обеспечивающих механизм применения принятого в апреле 1996 г. Закона о рынке ценных бумаг*(330).

Настаивая на необходимости заимствования опыта США, ФКЦБ России выступала за максимальное ограничение (если не запрет) размещения активов банков в эмиссионные ценные бумаги. Такая позиция объяснялась необходимостью снижения рисков для инвесторов. По мнению ФКЦБ России, инвесторы, размещающие денежные средства в коммерческих банках, которые, в свою очередь, размещают свои активы в эмиссионные ценные бумаги, подвергаются двойному риску в случае обесценивания ценных бумаг. При этом в качестве примера приводилось массовое разорение вкладчиков США во время кризиса 1929 г. вследствие обесценения активов банков, вызванного резким падением курса акций.

В то же время в российских условиях было очевидно, что ограничение активности коммерческих банков на рынке ценных бумаг привело бы к тому, что значительное число отечественных наиболее активных профессиональных участников рынка ценных бумаг (каковыми в то время являлись коммерческие банки) оказались отстраненными от совершения операций на рынке ценных бумаг. В отсутствие же серьезных профессиональных участников рынка ценных бумаг российского происхождения (вследствие того, что рынок только начал формироваться) профессиональные участники, учредителями которых являлись иностранные финансовые компании, получали возможность оперировать на рынке без какой-либо даже видимости конкуренции.

Некоторая определенность была внесена после утверждения Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1008 Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации*(331). В частности, п. 5 раздела I Концепции был определен круг профессиональных участников рынка ценных бумаг, который включал в себя следующие организации:

- коммерческие банки,

- брокерские фирмы,

- инвестиционные фонды различных типов,

- инфраструктурные организации (регистраторы, депозитарии и расчетно-клиринговые организации, фондовые биржи и другие торговые системы).

Кроме того, в рамках Концепции были определены принципы формирования российской модели рынка ценных бумаг, а также роль и место зарубежного опыта при формировании национальной модели: "Россия, являясь во многом самодостаточной экономической системой, явно не тяготеет ни к одному из основных финансовых центров мира и будет взаимодействовать и использовать возможности взаимодействия со всеми финансовыми центрами одновременно; Россия стремится к превращению в самостоятельный финансовый центр и будет использовать только те элементы зарубежных финансовых рынков, которые обеспечат ей максимальную конкурентоспособность как нарождающегося финансового центра самостоятельного значения. Таким образом, Россия будет формировать собственную модель рынка ценных бумаг на основе национальных интересов и традиций. Эта модель может включать в себя любые системы торговли, применяющиеся на различных биржах и в различных сегментах рынка, однако должна строиться на основе единого информационного пространства и информационной прозрачности рынка" (см. п. 6 раздела III Концепции).

Одним из ключевых вопросов, нашедших отражение и в Законе о рынке ценных бумаг, и в Концепции, является вопрос о роли государства, формах и методах государственного регулирования рынка ценных бумаг. В Законе о рынке ценных бумаг были определены полномочия государственного регулирующего органа - Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, как органа, ответственного за применение этого закона. При этом положения закона дополняются нормами Указа Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1009 "О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг", утвердившего Положение о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг*(332).

2.2. Деятельность саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг

Закон о рынке ценных бумаг содержит нормы, касающиеся так называемых саморегулируемых организаций - профессиональных участников рынка ценных бумаг. Саморегулируемыми организациями (СРО) признаются объединения профессиональных участников рынка. Главной проблемой, связанной с деятельностью СРО, следует назвать противоречивость их статуса, заложенную как в положениях Закона о рынке ценных бумаг, так и еще более усугубленную в ведомственных актах ФКЦБ. Противоречивость статуса СРО заключается в том, что, с одной стороны, это "добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг: функционирующее на принципах некоммерческой организации" (ст. 48 Закона о рынке ценных бумаг). С другой стороны, как путем толкования положений Закона о рынке ценных бумаг, так и в рамках ведомственных актов ФКЦБ предпринимаются попытки возложить на СРО функции и полномочия, которыми субъекты гражданских правоотношений в принципе обладать не могут. Речь идет о наделении СРО элементами регулятивных функций государственных органов.

К числу такого рода полномочий относилось, в частности, участие СРО в лицензировании профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. В соответствии со ст. 38 Закона о рынке ценных бумаг (статья называется "Основы государственного регулирования рынка ценных бумаг") лицензирование деятельности профессиональных участников относится к способам государственного регулирования рынка ценных бумаг. Согласно п. 6 ст. 42 Закона о рынке ценных бумаг на ФКЦБ России была возложена функция установления порядка и осуществления лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. В ведомственных же актах ФКЦБ (в частности, речь идет о Постановлении N 50)*(333) предусматривалось участие СРО в процессе лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Установленный в указанном постановлении порядок предусматривает необходимость представления в СРО заявления на выдачу лицензии и необходимые для получения лицензии документы (п. 3). СРО "принимает решение о выдаче ходатайства на выдачу лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг" (п. 3.4), при этом в случае решения об отказе в выдаче ходатайства СРО "передает в ФКЦБ документы заявителя" с приложением уведомления об отказе в выдаче ходатайства.

В соответствии со ст. 49 Закона о рынке ценных бумаг СРО наделяются правами, предусматривающими, в том числе, права получать информацию по результатам проверок деятельности своих членов, разрабатывать стандарты и правила, контролировать соблюдение своими членами принятых правил и стандартов. Представляется, что буквальное толкование приведенных положений закона должно означать то, что СРО, во-первых, могут получать информацию о результатах проверок, проведенных уполномоченными государственными органами, а во-вторых, контролировать лишь соблюдение своих собственных правил своими членами. В результате расширительного толкования данных положений в рамках ведомственных актов ФКЦБ (речь идет прежде всего о распоряжении ФКЦБ России от 1 июня 1998 г. N 501-р "О повышении эффективности деятельности СРО" и распоряжении ФКЦБ России от 17 сентября 1998 г. N 982-р "О взаимодействии ФКЦБ России с СРО при проведении проверок деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг") сложилась практика активного привлечения СРО к проведению плановых и внеплановых проверок деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. При этом предметом проверок со стороны СРО являются не только вопросы соблюдения членами СРО стандартов и правил, но и всего законодательства в целом.

Наделение СРО элементами полномочий органов государственного регулирования вступало в противоречие с основными началами гражданского права, сформулированными в п. 1 ст. 1 ГК РФ, согласно которым "гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых ими отношений". Таким образом, возникала противоречивость статуса СРО, состоявшая в том, что, будучи субъектами гражданского права, они либо путем расширительного толкования положений Закона о рынке ценных бумаг, либо в ведомственных актах ФКЦБ наделялись полномочиями, вступающими в конфликт с принципом равенства субъектов гражданских правоотношений, закрепленных в ГК РФ.

Наконец, больше всего разногласий вызывали положения, устанавливавшие обязательность членства в СРО. Обязательность членства в СРО вытекала из положений абзаца 3 подраздела 7 Концепции развития рынка ценных бумаг в России, утвержденной Указом Президента РФ N 1008 от 1 июля 1996 г. (Указом Президента РФ от 16 октября 2000 г. N 1756 отмеченные положения были признаны утратившими силу.) Заимствуя зарубежный опыт, Россия не могла отказаться от традиционных методов государственного регулирования рынка через лицензирование. Это означало бы слишком непривычное и нетрадиционное для российской правовой доктрины и практики решение. В то же время придание СРО "квазигосударственных" функций стало отражением стремления в максимальной степени заимствовать известный зарубежный опыт. Опыт заимствования оказался, однако, не вполне удачным, и в результате статус-кво, по крайней мере в части обязательности членства в СРО, был восстановлен*(334).

На самом деле СРО, как уже отмечалось выше, явили собой также результат заимствования зарубежного опыта, в частности речь в первую очередь идет об опыте США и Великобритании. Законодательство указанных стран до недавнего времени предусматривало, что факт членства в СРО (или допуск к осуществлению операций на бирже в силу членства) означает признание субъекта в качестве профессионального участника на рынке ценных бумаг. При этом государство должно было осуществлять контроль не за профессиональными участниками рынка непосредственно, а за СРО, и факт серьезного нарушения профессиональным участником правил поведения на рынке влечет за собой применение санкций со стороны государства, прежде всего, в отношении СРО.

Применение такого рода подхода позволяет государству в значительной степени экономить силы и средства за счет сокращения контролируемых субъектов рынка. В то же время нельзя не отметить намечающуюся в ряде стран тенденцию в сторону усиления прямого (непосредственного) государственного регулирования рынка. В частности, принятый в 2000 г. в Великобритании Закон о рынке финансовых услуг, не запрещая деятельность уже существующих СРО, предусматривает, что новые лицензии на осуществление деятельности в качестве СРО выдаваться более не будут. При этом ряд функций, ранее осуществлявшихся СРО, был передан органу государственного регулирования. Например, это касалось лицензирования (авторизации) профессиональной деятельности на финансовых рынках.

2.3. Значение Федерального закона "О защите прав

и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"

В марте 1999 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"*(335). Данный закон был разработан в соответствии с Государственной программой защиты прав инвесторов на 1998-1999 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 785. Данная программа (раздел 3.2) прямо предусматривала необходимость принятия Закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", содержащего "комплекс реальных правовых механизмов, обеспечивающих защиту прав индивидуальных инвесторов, в том числе: административную ответственность в виде штрафов к недобросовестным участникам рынка, нарушающим законодательство в сфере рынка ценных бумаг; введение эффективных гражданско-правовых способов пресечения эмиссии суррогатов ценных бумаг; возможность эффективного осуществления государственного регулирования и контроля на рынке ценных бумаг, наделяя регуляторов рынка соответствующими полномочиями".

Принятый во исполнение рассматриваемой программы закон был направлен на повышение активности инвесторов путем создания дополнительных условий по обеспечению государственной защиты прав инвесторов. Данный закон распространяется главным образом на правоотношения, возникающие между инвесторами, не являющимися профессиональными участниками ("неискушенными инвесторами"), с одной стороны, и эмитентами и профессиональными участниками - с другой. Кроме того, он предусматривал, как это было установлено в одноименной программе, дополнительные полномочия ФКЦБ в части, касающейся защиты прав инвесторов. Данный закон предусматривал возможность применения дополнительных санкций в отношении как профессиональных участников, так и эмитентов, чьи действия вели или могли вести к нарушению прав инвесторов на рынке ценных бумаг (в настоящее время эти правовые нормы перенесены в Кодекс об административных правонарушениях)*(336).

Принятие данного закона не привело к ожидаемому резкому всплеску активности инвесторов. Более того, введение в действие этого закона было связано с возникновением напряженной ситуации на рынке ценных бумаг. Согласно ст. 6 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" обязанностью эмитентов является регулярное раскрытие информации о своем финансовом состоянии. После вступления указанного закона в силу значительное число эмитентов в силу различных причин не предоставили ФКЦБ России в установленные сроки требуемую по закону информацию. Ответной мерой ФКЦБ России было принятие распоряжения, адресованного организаторам торговли и профессиональным участникам о приостановке операций с ценными бумагами данных эмитентов. Парадокс в том, что приостановка операций оказала самое неблагоприятное влияние, прежде всего на инвесторов, сразу и внезапно потерявших возможность избавиться от ценных бумаг эмитентов, в отношении которых были применены санкции ФКЦБ России.

Представляется, что основной причиной отсутствия инвестиционной активности со стороны российских индивидуальных инвесторов были все же ошибки в поспешной приватизации (на что уже обращалось внимание выше). Кроме того, вероятно, следовало бы более критично относиться к зарубежному опыту. Очевидно, что, заимствуя те или иные принципы в регулировании рынка ценных бумаг, необходимо было учитывать не только существо принципа, но и исходные обстоятельства, в которых он вырабатывался. Так, законодательство США принималось в условиях преодоления жесточайшего финансового кризиса, связанного с резким обесцениванием акций. Изначально оно было направлено, скорее, на подавление активности эмитентов, в том числе за счет усиления репрессивных функций государства в отношении излишне активных эмитентов, стремившихся привлечь к инвестированию широкие слои населения.

Российская действительность характеризовалась проведением массовой приватизации и резким переходом от прямого управления государственными предприятиями к иной экономической модели через буквально принудительное акционирование. При этом, в силу особенностей, характерных для ваучерной приватизации, контрольные пакеты акций сконцентрировались в руках лиц, в принципе не заинтересованных в привлечении капитала через эмиссию акций, поскольку такое привлечение капитала ставило под угрозу контроль за только что приватизированным предприятием. В этой ситуации подавление активности эмитентов не имело смысла ввиду ее полного отсутствия. Наоборот, именно эмитенты требовали пристального внимания со стороны государства и, скорее, поддержки и поощрения эмиссионной активности.