§ 2. Проблемы, связанные с государственным долгом

К оглавлению 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33
34 35 36 37 38 39 40 41 42

2.1. Проблема государственного иммунитета

Вопросы государственного иммунитета затронуты в ГК РФ применительно к отношениям с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств. Статья 127 ГК РФ содержит норму отсылочного характера, предусматривающую, что "особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности". В настоящее время закон, упоминаемый в ГК РФ, еще не разработан. Однако вопрос об иммунитете субъекта федерации по поводу судебной защиты интересов инвестора может возникнуть в любое время.

В этой связи представляет интерес практика судов США в отношении толкования поправки XI к Конституции США. Упомянутая поправка предусматривает, что "судебную власть США нельзя истолковывать как распространяющуюся на любое судебное дело, решаемое по закону или по праву справедливости, если это дело начато или ведется против одного из штатов гражданами другого штата или подданными иностранного государства". Указанная Поправка вступила в действие в 1789 г., отменив ведущий прецедент Chislom v. Geоrgia.

Так, еще в конце XVIII в. в США судебная практика столкнулась с проблемой определения, в каких случаях государство должно признаваться ответственным по обязательствам образований, выступающих в обороте от своего имени и обладающих самостоятельной правосубъектностью, но выполняющих общественно полезные задачи. Решить возникшую проблему была призвана доктрина arm-of-the-state. Все сложное построение этой доктрины направлено в конечном счете на решение, во-первых, вопроса юрисдикции, точнее определения компетенции конкретного суда рассматривать данный спор, а во-вторых, вопроса о том, будет ли отвечать государство, точнее штат, по обязательствам данного участника правоотношения. Дело в том, что в США во внутренних правоотношениях за штатами признается наличие судебного иммунитета. В силу поправки XI к Конституции США "судебную власть Соединенных Штатов нельзя истолковывать как распространяющуюся на любое судебное дело, решаемое по закону или по праву справедливости, если это дело начато или ведется против одного из штатов гражданами другого штата, либо гражданами или подданными другого государства". Данная поправка на практике означает отрицание компетенции федеральных судов рассматривать дела по искам, заявленным против штатов, что по существу и означает признание за штатами по крайней мере судебного иммунитета. Вопрос же о признании или непризнании того или иного участника правоотношения arm-of-the-state приобретает сугубо практическое значение.

Несмотря на то, что в поправке XI речь идет об исках, заявляемых против штата, судебная практика, применяя доктрину arm-of-the-state, распространила действие поправки не только на штаты, но и на административные единицы (округа, графства, города, поселки и т.д.), а также корпорации, которые, "несмотря на то, что являются независимыми субъектами права, представляют собой часть штата".

Схожая практика сложилась и в Великобритании. Так, частный банк (Credit Suisse) предоставил британской строительной компании крупный заем под гарантию органа местного самоуправления - муниципалитета города Аллердейл. Строительная компания выполняла по заказу муниципалитета строительство бассейна. Банк-кредитор не смог получить обратно предоставленную в качестве кредита денежную сумму, поскольку должник (строительная компания) оказался несостоятельным. Однако взыскать сумму с муниципалитета, предоставившего гарантию, также оказалось невозможно, поскольку, как признал суд, предоставляя гарантию, муниципалитет превысил свою компетенцию. При этом суд признал муниципалитет собственником построенного бассейна. Своим решением суд признал, что любое частное лицо (например, банк), заключая договор с органом публичной власти (например, органом местного самоуправления), вступает в отношения, регулируемые нормами публичного права. Суд установил, что эти нормы не могут быть перенесены в сферу частного права с тем, чтобы обеспечить исполнение частноправового договора. Контрагент в таких контрактах оказывается в худшем положении: он лишен своих прав требовать исполнения в силу норм публичного права, однако не может выиграть от свободы, предоставляемой ему частным производством*(353).

Положение отечественного инвестора, приобретающего муниципальные облигации, вряд ли может оказаться лучше положения, в котором оказался Credit Suisse, предоставивший заем под гарантию местного органа власти. Во всяком случае, следует признать, что правовые проблемы, с которыми могут столкнуться российские инвесторы, кредитующие под гарантию субъекта Федерации или муниципального образования, еще пока неизвестны ввиду неразвитости данного института.

В том, что касается порядка исполнения государством своих обязательств перед иностранными юридическими и физическими лицами, ГК РФ содержит отсылочную норму к закону об иммунитете государства и его собственности (ст. 128). Правовой акт, на который ссылается ГК РФ, до сих пор находится лишь на стадии разработки. Представляется целесообразным обратить внимание на практику зарубежных государств в части, касающейся признания иммунитета государства в правоотношениях, связанных с государственными заимствованиями. Эта практика формировалась не без влияния сначала Советской России, а затем СССР. Особенностью советского строя было присутствие государства в любой сфере хозяйственной жизни. При этом во внешнем обороте государство выступало как суверен - особый субъект международного права, обладающий иммунитетом. "Приобретая собственность на имущество, находящееся за рубежом, заключая сделки имущественного характера с иностранными гражданами, предприятиями и организациями, государство тем самым не подчиняет эти свои отношения ни иностранному закону, ни иностранной юрисдикции"*(354).

Традиционная точка зрения основывалась на признании за государством абсолютного судебного иммунитета. На практике это означало, что без согласия государства оно не могло быть привлечено к суду в качестве ответчика, в отношении иностранного государства невозможно применение предварительных обеспечительных мер (например, арест имущества). Наконец, имущество иностранного государства не может быть предметом виндикации, на него не может быть обращено взыскание. "Из начал государственного суверенитета и обусловленного им иммунитета вытекает также и то, что гражданско-правовые сделки государства подчиняются в принципе также его собственному праву"*(355). Данный подход широко применялся в праве зарубежных стран.

Примером может служить решение федерального суда по южному округу Нью-Йорка по делу по иску Банка Франции к двум банкам США 1931 г. (дело о "русском золоте"). В данном случае истец требовал выдачи золота, вывезенного в США и депонированного в банках, выступивших в роли ответчиков. Отказывая в удовлетворении иска, суд ссылался на решения Верховного суда США. При этом федеральным судом по южному округу Нью-Йорка был сформулирован следующий принцип: "Одним из свойств государственного суверенитета... является свобода от исков со стороны иностранцев. Если гражданин иностранного государства имеет требование к другому государству или его органу, то он не может предъявить искового требования к такому признанному суверену. Было бы нарушением принципа государственного суверенитета, если бы мы разрешили иск к такому правительству без его согласия... Свобода иностранного суверена от исковых требований без его (суверена) на то согласия - это безусловная привилегия"*(356).

Приблизительно в это же время, т.е. в 20-30-х гг. XХ в., появляются иные воззрения на проблему иммунитета государства. Вероятно, появление доктрины "функционального иммунитета" или "торгующего государства" было своего рода ответной реакцией правовой мысли на все более активное участие государства в имущественном обороте. В ряде европейских стран суды стали постепенно отказываться от безусловного признания иммунитета государства. В окончательном виде концепция ограниченного иммунитета государства воплотилась в Федеральном законе США об иммунитете иностранных государств 1976 г. (Foreign states immunity act, FSIA). Аналогичные законы были приняты во многих западноевропейских странах. Положения FSIA имеют большое значение при разрешении споров, связанных с государственными заимствованиями.

Одним из ведущих прецедентов в этой области является решение Верховного суда США по делу Republic of Argentina v. Weltоver Inc. Возникший спор связан с выпущенными в 1982 г. Республикой Аргентиной облигациями. Облигации были деноминированы в долларах США со сроком погашения в 1986 и 1987 гг. Платежи должны были быть произведены по выбору кредитора в Нью-Йорке, Лондоне, Франкфурте или Цюрихе. Вследствие ухудшения валютного кризиса Центральный банк Аргентины, действующий в качестве агента Правительства на основании декрета Министерства экономики, заявил о пересмотре сроков погашения облигаций. Истцы (две панамские компании и швейцарский банк) предъявили иск в окружной суд Южного округа штата Нью-Йорк, требуя от ответчиков соблюдения первоначальных условий обязательства. Ответчики свои возражения основывали на отрицании компетенции суда США рассматривать данный спор. Решение окружного суда, принятое в пользу истца, обжаловалось сначала в Апелляционном суде, а затем и в Верховном суде США. Решение по данному делу, принятое Верховным судом США, имело большое значение, поскольку окончательно определило правоотношения, связанные с государственными заимствованиями в качестве "коммерческой деятельности" государства, и отказало в признании иммунитета государства в спорах, связанных с государственными заимствованиями.

Следует обратить внимание на то, что в отличие от законодательства зарубежных государств, в котором ставится под сомнение прежде всего иммунитет иностранного, т.е. "чужого", государства, российский законодатель в рамках ГК подверг сомнению наряду с иностранным иммунитетом иммунитет своего собственного государства.

Отказ от признания иммунитета суверенного должника, тем не менее, не означает того, что государство тем самым ставится в один ряд с прочими должниками. Опыт урегулирования проблем, связанных с кризисом задолженности, показывает, что неспособность обычного должника исполнить свои обязательства перед кредитором отличается от неспособности суверенного кредитора исполнить свои обязательства. В настоящее время можно сказать, что международное сообщество уже разработало комплекс мер и способов разрешения проблем внешней задолженности развивающихся государств. Проблема погашения внешней задолженности суверенного должника является не только проблемой должника, но и его кредиторов (в данном случае не следует забывать исторический опыт банкротств кредиторов суверенных должников, имевших негативные последствия не столько для самих должников, но и кредиторов). Поэтому кредиторы, как правило, координируют свои действия и предпринимают совместные усилия по уменьшению задолженности. К числу мер по ликвидации или уменьшению внешней задолженности развивающихся государств, в частности, можно отнести следующие:

- уменьшение или отказ от части задолженности;

- валютно-фондовые свопы (на сумму задолженности в иностранной валюте кредитор приобретает национальную валюту должника, за счет которой становится владельцем ценных бумаг (акций) предприятий, учреждаемых в государстве-должнике);

- секьюритизация (т.е. превращение задолженности в ценные бумаги- облигации, обращающиеся на международном финансовом рынке);

- выкуп задолженности государством-должником и др.*(357)

2.2. Государственные и муниципальные гарантии

Определяя в п. 1 ст. 115 категорию "государственная гарантия", БК РФ делает своего рода скрытую отсылку к нормам гражданского законодательства, указывая на то, что гарантия в смысле Бюджетного кодекса есть способ обеспечения гражданско-правовых обязательств. Следует напомнить, что в рамках ГК РФ предусмотрено два способа обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, соответствующих пониманию государственной или муниципальной гарантии в рамках БК РФ. Речь идет о поручительстве (ст. 361-367 ГК РФ) и о банковской гарантии (ст. 368-379). При этом в обоих случаях речь может идти только о приблизительном соответствии, поскольку положения БК РФ, хотя и рассматривают государственную или муниципальную гарантию в качестве способа обеспечения именно гражданско-правовых обязательств, тем не менее несколько отличаются от положений ГК РФ, регулирующих способы обеспечения гражданско-правовых обязательств в рамках ГК РФ.

Гражданскому кодексу известна лишь банковская гарантия. При этом в соответствии со ст. 368 ГК РФ гарантом могут выступать банк, иное кредитное учреждение или страховая организация. Другой особенностью банковской гарантии является ее независимость от основного обязательства, даже если в гарантии содержится ссылка на это обязательство (ст. 370 ГК РФ). В соответствии со ст. 374 ГК РФ кредитор по основному обязательству (бенефициар) направляет письменное требование гаранту с приложением документов, указанных в гарантии, а также с указанием, в чем именно состоит неисполнение обязательства основным должником (принципалом). Таким образом, ответственность гаранта в соответствии с ГК РФ носит субсидиарный характер.

В соответствии с БК РФ (п. 5 комментируемой статьи) гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника, однако в случае внешних заимствований может быть предусмотрена солидарная ответственность гаранта.

Лица, не являющиеся кредитными или страховыми организациями в соответствии с ГК РФ, могут выступать в качестве поручителей. Для договора поручительства ГК предусматривает солидарную ответственность должника и поручителя, если стороны не предусмотрят иное.

Необходимо учитывать, что положения ГК РФ и БК РФ в части способов регулирования государственной или муниципальной гарантии различаются. Нормы ГК РФ носят диспозитивный характер, т.е. применяются, если стороны не договорятся об ином. Учитывая это, представляется целесообразным рекомендовать сторонам подробно регламентировать правоотношения, возникающие в связи с предоставлением государственной (муниципальной) гарантии.

Практика предоставления государственных и муниципальных гарантий является в настоящее время достаточно распространенной. При этом в зарубежных странах выделяют гарантии, возникающие в результате соглашения сторон, а также так называемые мягкие гарантии (soft guarantee), возникающие в силу предписания закона. В отечественной практике аналогом мягких гарантий могут служить, например, субсидиарная ответственность государства по обязательствам государственного унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (казенного предприятия) (п. 5 ст. 115 ГК РФ).

В настоящее время значительные денежные суммы предоставляются предприятиям и организациям частного сектора под гарантии государства. При этом нередки случаи, когда кредит не был бы предоставлен, если бы государство не выступило в качестве гаранта должника. В этой связи в ряде случаев предоставление государственной гарантии по существу равнозначно непосредственной государственной поддержке (субсидии) какого-либо определенного предпринимателя. Между тем такая прямая поддержка может рассматриваться в качестве необоснованного вмешательства государства в конкурентную борьбу на рынке и считается нарушением принципа свободы конкуренции.

В соответствии с законодательством ЕС в случае выявления такого рода скрытой поддержки предоставленная гарантия может быть оспорена, в том числе конкурирующей организацией, как практика, противоречащая положениям Договора ЕС. В данном случае речь идет о ст. 87(1), запрещающей оказание несанкционированной помощи государством-членом ЕС за счет привлечения государственных ресурсов, поскольку такая помощь противоречит принципам общего рынка и защиты конкуренции*(358). В связи с предполагаемым вступлением РФ во Всемирную торговую организацию (ВТО) следует учитывать возможность толкования предоставления государственных гарантий частным фирмам в качестве несанкционированного предоставления субсидий.

В российской практике имеется опыт разрешения ситуаций, возникших в результате предоставления государственных гарантий. Одним из недавних примеров является выплата по гарантиям государства, предоставленным по обязательствам, вытекающим из выпуска облигаций российского акционерного общества "Высокоскоростные магистрали" (РАО ВСМ). Данное общество было учреждено с участием государства в соответствии со специальным Указом Президента РФ N 120 от 13 сентября 1996 г. "О создании высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва". На основании упомянутого Указа, а также Указа Президента РФ N 786 от 17 июля 1992 г. "О строительстве высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва и организации производства электроподвижного состава", Правительство РФ приняло постановление N 671 от 15 июня 1994 г. "О финансовой поддержке государства в создании высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва и организации производства электроподвижного состава". В данном постановлении Правительство РФ поручило Министерству финансов РФ и Банку России "рассмотреть вопрос о выпуске и обращении упомянутым акционерным обществом облигационного займа и определить порядок обращения и погашения выпускаемых ценных бумаг". Таким образом, в случае с РАО ВСМ речь идет о юридическом лице, учрежденном в форме акционерного общества с контрольным пакетом акций, принадлежащим государству, причем учреждение было произведено на основании акта публичной власти. Эмиссия ценных бумаг (облигаций) также состоялась на основании акта публичной власти. Актом публичной власти РАО ВСМ предоставлены гарантии по выпускаемому займу (п. 3 упомянутого постановления Правительства РФ N 671) в порядке, определенном условиями генерального соглашения о предоставлении гарантий по облигационному займу Российского акционерного общества "Высокоскоростные магистрали" 1994-1999 гг., которое было заключено между Правительством РФ и РАО ВСМ 14 октября 1994 г. Генеральное соглашение предусматривает обязательство государства в лице Министерства финансов произвести погашение по номинальной стоимости выпускаемых облигаций и выплату процентов по ним в следующих случаях:

а) отсутствие у эмитента денежных средств для погашения облигационного займа и выплаты процентов по нему;

б) наличие форс-мажорных обстоятельств (вследствие обстоятельств непреодолимой силы, возникших после заключения генерального соглашения или в результате событий чрезвычайного характера, таких как стихийные бедствия);

в) объявление эмитента неплатежеспособным в соответствии с действующим законодательством.

Ответственность государства по облигациям РАО ВСМ должна была носить субсидиарный характер, т.е. формулировки генерального соглашения для реализации механизма гарантий требовали возникновения такой ситуации, когда денежных средств РАО ВСМ недостаточно для исполнения обязательств перед облигационерами. Предоставленные государством гарантии носят условный характер. Согласно п. 2 генерального соглашения "государственные гарантии предоставляются по обязательствам РАО ВСМ, предполагаемым к исполнению только в денежной форме и после принятия РАО ВСМ исчерпывающих мер по обеспечению функционирования эффективной системы рефинансирования обязательств по выпущенным облигациям за счет новых выпусков облигаций". Тем не менее, несмотря на такой характер предоставленных гарантий, Закон РФ "О федеральном бюджете на 1996 г." учел государственные гарантии по эмиссионным обязательствам РАО ВСМ в составе внутреннего государственного долга.

Следует отметить, что на начальном этапе существования РАО ВСМ постоянно подчеркивался "особый" характер этого общества. Особенность статуса проявлялась и в порядке учреждения РАО ВСМ. Общество было учреждено на основании Указа Президента РФ, эмиссия его облигаций осуществлялась на основании акта публичной власти. Облигации обращались в торговой системе ММВБ в том же порядке и по тем же правилам, что государственные ценные бумаги - ГКО и ОФЗ. Письмо Госналогслужбы РФ и Минфина РФ от 9 декабря 1994 г. N НП-4-01/115н, 161 "О некоторых вопросах налогообложения, возникающих в связи с выпуском РАО ВСМ облигационного займа 1994-1999 гг." разъяснило, что доходы от выплаты процентов по облигациям РАО ВСМ "являются доходами по государственным ценным бумагам и согласно пп. "а" п. 1 ст. 10 действовавшего на момент разъяснения Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "О налоге на прибыль предприятий и организаций" налогообложению не подлежат.

После августа 1998 г. РАО ВСМ прекратило обслуживание облигаций, и Министерство финансов РФ было официально уведомлено об этом. Однако инвесторы не смогли задействовать механизм гарантий. Долг перед физическими лицами был погашен за счет выделенной обществу бюджетной ссуды под залог активов общества, юридические лица начали переговоры с Министерством финансов. При этом переговоры по облигациям РАО ВСМ велись в рамках переговоров Московского клуба по реструктуризации ГКО (см. комментарий к ст. 105). Применительно к облигациям РАО ВСМ инвесторы настаивали на новации и замене облигаций РАО на облигации Министерства финансов. Министерство финансов РФ не видело оснований для трансформации облигаций РАО ВСМ в облигации государственного займа и предлагало выпуск новых облигаций РАО ВСМ под гарантию Правительства. В итоге стороны не пришли к соглашению, однако в августе 2000г. Министерство финансов заявило о своей готовности рассчитаться по облигациям РАО ВСМ в 2001 г.

Опыт РАО ВСМ показывает, что государство должно обеспечивать абсолютную прозрачность не только в процедуре и в обосновании выдачи государственных гарантий, но и в процессе реализации механизма предоставленных гарантий.

2.3. Вопросы управления государственным внутренним и внешним долгом

В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273 (с изменениями от 18 июня 1999 г.), на Министерство финансов РФ возложена задача по проведению совместно с Банком России операций по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации в соответствии с федеральными законами РФ, а также по управлению в установленном порядке государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации.

В качестве мер, связанных с управлением государственным внутренним и внешним долгом предусмотрено следующее:

- досрочное погашение государственных ценных бумаг;

- выкуп государственных ценных бумаг на вторичном рынке;

- размещение средств финансового резерва на финансовых рынках в государственные ценные бумаги.

Выкуп государственных ценных бумаг (применительно к ГКО - ОФЗ) осуществляется в порядке, установленном Положением о выкупе государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов на вторичном рынке ценных бумаг, утвержденным приказом Министерства финансов РФ от 22 декабря 2000 г. N 115-н. То, что возможность досрочного выкупа на вторичном рынке ценных бумаг предусмотрена только для ГКО и ОФЗ, объясняется особенностями условий обращения данных ценных бумаг, которые обеспечивают высокий уровень прозрачности и технологичности рынка.

Постановлением Правительства РФ от 20 мая 2002 г. N 322 "О порядке управления средствами финансового резерва" Министерству финансов Российской Федерации было предоставлено право размещать средства финансового резерва на финансовых рынках в высоколиквидные государственные ценные бумаги, в том числе в государственные бумаги Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации и иностранной валюте и обращающиеся на организованных рынках, а также в государственные ценные бумаги иностранных правительств, имеющие наивысшие рейтинги ведущих рейтинговых агентств.

Следует обратить внимание на то, что в случаях, когда речь идет об операциях с российскими государственными ценными бумагами, в частности ГКО и ОФЗ, то точки зрения внешней формы, т.е. сделок операции по досрочному выкупу (погашению) государственных облигаций и по размещению средств финансового резерва, в принципе совпадают. И в том, и в другом случае речь идет о сделке купли-продажи, где Министерство финансов выступает в роли покупателя. Однако с точки зрения бюджетного регулирования операции, оформленные одной и той же сделкой купли-продажи, являются различными по своей сути. Эти отличия находят отражение в технике бюджетных проводок и оформлении осуществляемых операций в виде бюджетных правоотношений.

Так, операция по досрочному выкупу государственных ценных бумаг (в частности, ГКО, ОФЗ) оформляется как сокращение государственной задолженности, и выкупленная ценная бумага по существу прекращает свое существование. Согласно п. 2 упоминавшегося выше Положения о выкупе государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов на вторичном рынке ценных бумаг выкуп ГКО - ОФЗ на вторичном рынке ценных бумаг проводится с целью уменьшения объема государственного внутреннего долга, снижения расходов на его обслуживание, а также с целью "сглаживания" платежного графика по погашению и обслуживанию внутреннего долга. В случае размещения денежных средств финансового резерва в ценные бумаги речь идет о временном приобретении ценных бумаг государством с целью получения дохода. Поэтому в постановлении Правительства N 322 предусмотрена возможность осуществления продажи государственных ценных бумаг и направления вырученных средств на замещение внутренних и внешних источников финансирования дефицита государственного бюджета.

Аналогичная ситуация возникает, если сравнивать выкуп и досрочное погашение облигаций. Разница в том, что с точки зрения бюджетного регулирования и та, и другая операция ведет к сокращению задолженности государства, однако в области внешних отношений существуют различия между проводимыми операциями. В случае выкупа речь идет о сделке купли-продажи, в которой покупателем обязательства является должник. В случае досрочного погашения речь идет об изменении условий займа, т.е. о реструктуризации займа. Такая операция возможна лишь с согласия кредитора, т.е. держателя облигации. Согласие будет подразумеваемым, если опубликованные условия эмиссии облигаций предусмотрели право должника (т.е. государства) осуществить досрочное погашение (исполнение) своих обязательств перед кредитором.

2.4. Реструктуризация государственных заимствований

В течение двух последних десятилетий мировое финансовое сообщество периодически сталкивалось с проблемами кризиса и реструктуризацией суверенного долга. Результатом усилий, предпринимаемых как со стороны суверенных должников, так и частных держателей, стали разработка определенной тактики поведения в случае возникновения долгового кризиса и проведение реструктуризации суверенного долга.

Следует указать, что в соответствии с п. 2 ст. 98 БК РФ не допускается изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения. Аналогичная норма содержится в п. 4 ст. 817 ГК РФ. В п. 1 ст. 105 реструктуризация займа определяется как основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. По существу, в комментируемом пункте речь идет об изменении условий выпущенного займа путем прекращения существующих на момент реструктуризации долговых обязательств и заменой их на новые. В гражданском праве такая операция именуется новацией (ст. 414 ГК РФ).

В современном российском праве известно несколько случаев реструктуризации как внутренних, так и внешних займов.

Один из первых случаев реструктуризации долга современной России приходится на начало 90-х гг. прошлого века. Речь идет о государственных казначейских обязательствах СССР. Данные ценные бумаги были выпущены от имени СССР министерствами финансов СССР, союзных и автономных республик, и в силу признания Российской Федерацией правопреемства по обязательствам бывшего Союза ССР они стали обязательствами Российской Федерации. Однако правопреемство было не полным, а распространялось лишь в отношении тех держателей обязательств, которые являлись физическими лицами - гражданами РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1996 г. N 1555, "признавая преемственность по обязательствам бывшего Союза ССР и в целях защиты экономических интересов граждан Российской Федерации... государственные казначейские обязательства СССР, выпущенные на условиях, утвержденных постановлением Совета Министров СССР от 29 декабря 1989 г. N 1178, с учетом изменений, внесенных постановлением Совета Министров СССР от 7 июля 1990 г. N 653 и Указом Президента СССР от 22 марта 1991 г. N VII-1708, подлежат выкупу с 1 января 1993 г. учреждениями Сберегательного банка Российской Федерации у граждан Российской Федерации за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации по нарицательной стоимости с выплатой дохода за 1992 год в размере 30 процентов годовых".

Аналогичный подход в части правопреемства был воспринят и применительно к государственным "товарным" обязательствам 1990 г. Указанные ценные бумаги также относятся к категории долговых обязательств, унаследованных от СССР.

В 1990 г. государство в лице Правительства СССР выпустило так называемые государственные целевые займы. По условиям займа государство, получая деньги от кредитора, обязывалось возвратить заем товарами народного потребления. Начало проведения экономических преобразований было связано с резким изменением цен на внутреннем потребительском рынке в начале 90-х гг. Кроме того, государство, выступившее в качестве эмитента, прекратило свое существование.

Эти обстоятельства послужили причиной принятия 16 апреля 1994 г. постановления Правительства Российской Федерации N 344. Этим постановлением Россия признала себя правопреемницей СССР по займу 1990 г. лишь только в отношении граждан Российской Федерации, приобретших облигации на территории России и за ее пределами, а также в отношении лиц, не являвшихся гражданами РФ, но проживавших на территории Российской Федерации и признанных вынужденными переселенцами или беженцами, независимо от места приобретения облигаций (п. 3 постановления N 344). Согласно постановлению N 344 Министерству финансов Российской Федерации поручалось "выкупить по желанию владельцев облигации государственных целевых беспроцентных займов 1990 года на соответствующие товары народного потребления отечественного производства (кроме легковых автомобилей) по сложившимся потребительским ценам, а на легковые автомобили - исходя из 60 процентов цены" (п. 1 постановления N 344).

В данном случае речь идет об изменении условий погашения государственного целевого займа 1980 г. Во-первых, произошла смена должника, причем правопреемство нового должника имело место в отношении не всех обязательств, а лишь определенной части, касавшейся граждан РФ, и вынужденных переселенцев и беженцев, находящихся на территории Российской Федерации. Во-вторых, был изменен порядок погашения обязательств: вместо передачи товара в натуре кредиторам была выплачена денежная компенсация (причем вопрос о равноценности компенсации не поднимался вовсе).

В 1995 г. в России был принят Закон "О государственных долговых товарных обязательствах". Согласно этому закону государство признавало "государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков "Урожай-90", целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей, обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции внутренним государственным долгом Российской Федерации" (ст. 1). При этом государство признавало и необходимость их "исполнения надлежащим образом в соответствии с нормами действующего Гражданского кодекса Российской Федерации" (ст. 2).

Для надлежащего исполнения обязательств законодатель поручил Правительству разработать специальную Государственную программу погашения в 1995-1997 гг. внутреннего государственного долга Российской Федерации.

При реструктуризации данного долга государство в лице Правительства РФ столкнулось со значительными трудностями, поскольку в силу характера обязательств, вытекавших из данного вида ценных бумаг (речь шла об обязательстве государства предоставить определенное имущество, в том числе автомобили), а также изменившейся экономической ситуации в стране выкуп обязательств по нарицательной стоимости означал бы существенное нарушение государством обязательств, принятых перед кредитором.

Однако наиболее известным случаем реструктуризации государственного займа в российской практике стала ситуация, возникшая в связи с известным заявлением Правительства и Банка России от 17 августа 1998 г. В указанном заявлении Правительство РФ и Банк России заявили, во-первых, о переходе к новой политике валютного курса (переход к проведению политики плавающего курса рубля в рамках новых границ "валютного коридора"). Во-вторых, предусматривалось, что государственные ценные бумаги (ГКО и ОФЗ) со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. включительно будут переоформлены в новые ценные бумаги. В-третьих, был введен 90-дневный мораторий на осуществление выплат по возврату финансовых кредитов, полученных от нерезидентов Российской Федерации, на выплату страховых платежей по кредитам, обеспеченных залогом ценных бумаг, а также на выплаты по срочным валютным контрактам. На момент объявления реструктуризации объем бумаг, находившихся в обращении, составлял 387,05 млрд руб. по номиналу, из которых 216,67 млрд руб. приходилось на ГКО, 127,65 млрд - на ОФЗ-ПД и 42,73 млрд - на ОФЗ-ПК. Распределение номинального объема государственных облигаций выглядело следующим образом:

Для определения условий реструктуризации Министерство финансов РФ и Банк России вступили в переговоры с инвесторами, которые для проведения переговоров объединились в два клуба: резиденты вошли в Московский клуб кредиторов, нерезиденты организовали "Клуб 19".

Выработанная схема реструктуризации была единой для большинства инвесторов. Она получила условное название "10-20-70", поскольку предусматривала три этапа погашения реструктурируемого долга путем замены облигаций, выпущенных до 17 августа 1998 г. со сроком погашения до 31 декабря 1999 г. на новые обязательства с более отдаленными сроками погашения (вплоть до января 2004 г.). Исключение из общей схемы составили владельцы ГКО - ОФЗ, для которых федеральными органами исполнительной власти был установлен норматив вложения средств в государственные ценные бумаги. Таким инвесторам было предложено получить 30% суммы новых обязательств денежными средствами с соответствующим уменьшением доли в ОФЗ-ПД. Им было также предоставлено право присоединиться к основной группе инвесторов. Наконец, еще одну группу составили физические лица - резиденты, образования, не являющиеся юридическими лицами, издатели периодических изданий, фонды обязательно медицинского страхования, страховые компании, которым было предложено либо получить полную сумму погашения в денежной форме в сроки, установленные при выпуске реструктурируемых облигаций, либо присоединиться к остальной группе кредиторов.

Особенностью положения нерезидентов было то, что операции на рынке государственных облигаций они осуществляли через специальные рублевые счета типа "С". Согласно схеме, действовавшей на момент, предшествующий кризису 17 августа 1998 г., нерезидент - иностранный инвестор должен был вступить в договорные отношения трех типов: договор банковского счета (счет типа "С"), договор на дилерское обслуживание и договоры купли-продажи валюты Российской Федерации и иностранной валюты (кассовые и срочные). Использование специальных счетов типа "С" позволило иностранному инвестору более свободно (по сравнению с действовавшим в то время режимом счетов типа "Т") распоряжаться принадлежавшими ему средствами и конвертировать доход, полученный в рублях от продажи облигаций в СКВ. При этом нерезидент был обязан продавать часть средств, инвестируемых в ГКО/ОФЗ, заключая форвардные сделки с уполномоченными банками. (Данная схема проведения операций была предусмотрена в утратившей к настоящему моменту силу инструкции Банка России от 26 июля 1996 г. N 45 "О специальных счетах в валюте Российской Федерации типа "С". В настоящее время действует инструкция Банка России от 28 декабря 2000 г. N 96-И "О специальных счетах нерезидентов типа "С"".)

В результате кризиса 17 августа 1998 г. коммерческие банки внезапно лишились наиболее ликвидных активов (операции с ГКО/ОФЗ были приостановлены). Кроме того, ситуация на рынке государственного долга сопровождалась падением курса национальной валюты. В этих условиях некоторые из российских банков оказались не в состоянии выполнить свои обязательства по форвардным контрактам перед нерезидентами.

На этом фоне наметился раскол и в группе кредиторов. Часть нерезидентов заявила о своем несогласии с условиями реструктуризации. В частности, активный оператор рынка государственного долга банк "Кредит Свисс Ферст Бостон" (Credit Swiss First Boston), не согласившись с условиями реструктуризации, сформировал специальный инвестиционный фонд "Никитский" (Nikitsky Recovery Fund). В рамках данного фонда он предложил Правительству обменять облигации государственного долга на акции ведущих российских предприятий-экспортеров. Однако Правительство заняло весьма жесткую позицию, руководствуясь принципом осуществления реструктуризации на общих основаниях для всех инвесторов. При этом Правительство принимало во внимание и то, что нерезиденты, работавшие на рынке ГКО/ОФЗ, ориентировались на проведение краткосрочных спекулятивных портфельных инвестиций.

Жесткость позиции Правительства сыграла свою роль в том, что позиция "Кредит Свисс Ферст Бостон" не получила поддержки у остальных инвесторов-нерезидентов.

Следует отметить, что действия, предпринятые Правительством, направленные на реструктуризацию задолженности, а также проблемы, с которыми оно столкнулось при этом, в принципе соответствовали проблемам и мерам, предпринимаемым в аналогичных ситуациях зарубежными государствами.

С точки зрения техники проведения реструктуризации ситуация с задолженностью развивающихся стран начала - середины 80-х гг. ХХ в. отличается тем, что в это время основная масса задолженности приходилась на обязательства государства перед частными банками. Таким образом, переговоры между государством-заемщиком и банками-кредиторами осуществлялись в форме частных прямых переговоров. При этом проведение таких переговоров иногда велось до 10 лет. Причиной тому было то, что главное достижение, выработанное в результате практики реструктуризации государственных займов в 80-е гг. ХХ в. состояло в закреплении принципа равного отношения ко всем кредиторам (egual treatment of creditors). Практическая реализация этого принципа выливалась в затягивание переговоров, утомительное "уторговывание" условий, прежде чем будет достигнут удовлетворяющий всех результат.

В 90-х гг. прошлого столетия основная масса задолженности государств перед частными лицами-кредиторами приходилась на выпущенные облигации государственных займов. При этом держателями их, как в случае с ГКО, оказывались как профессиональные участники рынка, так и физические лица, как резиденты, так и нерезиденты. В этой ситуации проведение прямых переговоров с кредиторами оказывалось невозможным. Главная проблема в реструктуризации задолженности состоит в том, что, как правило, появляется группа кредиторов, выдвигающая самостоятельные требования и не соглашающаяся с общими условиями реструктуризации.

Проблемы, периодически возникающие в связи с реструктуризацией государственной задолженности, подтолкнули отдельных юристов, вовлеченных в переговорный процесс по поводу реструктуризации задолженности, выступить с предложением, чтобы ряд принципов, которые могли бы быть положены при определении порядка и условий возможной в будущем реструктуризации, включались заранее в проспекты эмиссии*(359). К числу таких принципов могут быть, в частности, отнесены принцип единых условий реструктуризации для всех инвесторов, порядок формирования органа коллективного представительства интересов инвесторов и обязательность решений такого органа и выработанных с его участием условий реструктуризации для всех инвесторов*(360). Предусмотрев подобные принципы осуществления реструктуризации долга еще на стадии его возникновения, государство могло бы обеспечить предсказуемость и определенность в отношениях с кредиторами в случае возникновения проблем, связанных с исполнением обязательств суверенного должника.