2. Перестройка управления промышленностью

Организационные формы управления промышленностью, сложившиеся в течение восстановительного периода, не были приспособлены к выполнению задач технической реконструкции, которые становились первоочередными на новом этапе строительства социализма. Это делало необходимым совершенствование системы управления промышленностью, чтобы привести в действие все факторы, способствующие росту производства, его экономической эффективности, и полнее реализовать, растущие преимущества социалистической системы хозяйства.

Новая обстановка потребовала организации более эффективного технико-экономического и планового руководства работой промышленности, усиления плановости в работе всех ее звеньев, развития хозяйственное инициативы трестов и промышленных предприятий, освобождения их от мелочной опеки, предоставления им больших прав и самостоятельности в организации производства.

Работе промышленности мешали чрезмерный централизм, особенно в системе снабжения и сбыта, параллелизм и многозвенность в руководстве. Руководители производства не всегда могли знать, как работает их предприятие — в убыток или дает прибыль, так как балансы хорошо работающих предприятий сливались с балансами других предприятий в один общий баланс треста. Такая система исключала возможность применения начал хозрасчета в деятельности низовых звеньев промышленности, ограничивала хозяйственную инициативу и предприятий и трестов. Если тресты осуществляли руководство производством, то главки ВСНХ также до мелочей регламентировали работу трестов.

В новых условиях выявилась необходимость всемерного внедрения планового начала в работу всех звеньев управления промышленностью. Этому противоречило коммерческое начало, лежавшее в основе «Положения о трестах» от 10 апреля 1923 г., согласно которому получение возможно большей прибыли было главной задачей трестов, а право трестов устанавливать самостоятельно цены на изготовляемую продукцию противоречило задаче укрепления централизованного планирования.

Таким образом, назрела необходимость в реорганизации управления промышленностью⁵⁰. В новых условиях применение ленинских принципов демократического централизма в управлении требовало децентрализации оперативных функций и усиления централизованного планового управления в решении основных вопросов. Это касалось как структуры и функций ВСНХ СССР, так и нижестоящих звеньев системы управления.

Реорганизация ВСНХ, начавшаяся в 1926 г., состояла в том, чтобы усилить его планово-регулирующую роль в отношении всей промышленности страны как в текущем плановом технико-экономическом руководстве, так и перспективном планировании строительства промышленных предприятий в соответствии с программой индустриализации страны. Новая организация аппарата ВСНХ направлялась на создание главных управлений (главков по отраслям промышленности) вместо директоратов центрального управления государственной промышленности (ЦУГпрома). Отраслевые главки, подчиненные непосредственно Президиуму ВСНХ СССР, должны были ведать составлением годовых и перспективных планов во всесоюзном масштабе по данной отрасли промышленности, а также программой капитальных работ и нового промышленного строительства по отрасли, осуществлять надзор за производственной, технической и коммерческой деятельностью трестов и синдикатов. Для усиления планового руководства и планирования промышленности было создано Плановое управление (Промплан). Позднее Промплан и Главное экономическое управление (ГЭУ) были объединены в единое Плановое экономическое управление (ПЭУ).

Указанной перестройкой аппарата ВСНХ было начато совершенствование системы управления промышленностью в соответствии с требованиями реконструктивного периода, задачами индустриализации страны. Последующее совершенствование аппарата ВСНХ было связано с общей перестройкой управления промышленностью на основе директив XVI партконференции.

Важным шагом в подготовке реорганизации управления промышленностью явилось новое «Положение о государственных промышленных трестах», принятое ЦИК и СНК СССР 29 июня 1927 г.⁵¹ Это Положение требовало существенного пересмотра основ взаимоотношений между трестами и главками, между трестами и низовыми звеньями — промышленными предприятиями. Оно усиливало плановое начало в деятельности трестов, расширяло права трестов и предприятий, создавало известные предпосылки для применения хозрасчета.

Новое Положение о трестах соответствовало новому периоду, когда сузились рамки свободных рыночных отношений и значительно вырос удельный вес планового начала во всей экономической жизни. По новому Положению трест мог осуществлять коммерческий (хозяйственный) расчет «в соответствии с плановыми заданиями» вышестоящего государственного учреждения, в ведении которого трест состоит⁵². Это означало, что коммерческий расчет подчинялся государственному плану, а не использовался трестом лишь для извлечения прибыли. Накопление в социалистической промышленности (получение прибыли) должно было осуществляться прежде всего путем снижения себестоимости, рационализации производства, а не только умелым использованием рыночной конъюнктуры.

Хозяйственное учреждение, в ведении которого находился трест, не только утверждало его производственно-финансовые планы, планы строительства новых предприятий и капитального ремонта, но и устанавливало обязательные для него отпускные цены на определенные группы товаров. Тресту предоставлялось право отчуждать и приобретать по согласованию с покупателями или продавцами товары, цены на которые не нормировались.

Вместе с тем новое Положение расширяло права трестов, освобождало их от мелочной опеки главков, повышало их оперативную самостоятельность. На основе плановых заданий тресты разрабатывали промфинпланы, устанавливали объем производства на подведомственных им предприятиях, утверждали нормы расходования материалов, сырья и рабочей силы. Они получали право самостоятельно вести оперативную и административную работу, заключать коллективные договоры, совершать все необходимые сделки и операции.

Специальный раздел Положения, регулирующий взаимоотношения треста с входящими в его состав производственными предприятиями, значительно расширял права и самостоятельность последних во всех областях хозяйственной деятельности. 4 октября 1927 г. Приказом ВСНХ было утверждено «Типовое положение» о производственном предприятии, входящем в состав треста. По этому Положению директор предприятия являлся организатором и нес единоличную ответственность за всю деятельность предприятия.

Расширение прав предприятия выражалось еще в переходе к системе нарядов-заказов в области хозяйственных отношений между предприятием и трестом. Сущность наряда-заказа, в отличие от нарядов вообще, состояла в том, что наряд-заказ имел двусторонний характер. Предприятие выступало в нем не только как исполнитель приказов треста, но и как сторона, пользующаяся определенной оперативной самостоятельностью. Типовой наряд-заказ содержал как обязательства предприятия по выполнению твердо зафиксированных количественных и качественных показателей промфинплана, так и обязательства треста по обеспечению предприятия оборотными средствами, необходимым снабжением, кредитом и т. д. В новом Положении устанавливался также принцип материальной ответственности и контроля рублем: отчет о прибылях и убытках, выделение оборотных средств в распоряжение предприятия. Принцип материального стимулирования выражался в том, что в распоряжение директора предприятия переходила определенная часть сэкономленных средств, полученных от разницы между плановой и фактической себестоимостью, перечислялась часть прибыли (10%) в фонд улучшения быта рабочих и служащих, а также часть прибыли на расширение предприятия.

После принятия нового Положения ускорился процесс укрупнения трестов, что диктовалось требованиями рационализации производства. Усилилось влияние местных органов власти на работу трестов в связи с передачей в их подчинение трестов республиканского и местного значения. В ведении ВСНХ оставались наиболее важные тресты союзного подчинения. Процесс укрупнения трестов по отраслевому признаку охватывал также и тресты местного значения.

Надо отметить, что проведение в жизнь нового Положения о трестах было сопряжено с трудностями. Объединенный Пленум ЦК и ЦКК ВКП(б) в апреле 1928 г. указывал в своих решениях, что «на практике почти не проводился в жизнь декрет о трестах»⁵³. Лишь единичные тресты пытались с большей или меньшей полнотой провести в жизнь принципы хозрасчета и систему нарядов-заказов. Инструкция о порядке применения экономии, достигнутой предприятием против сметной себестоимости, была утверждена лишь в июне 1928 г.⁵⁴

Поскольку хозяйственно-оперативная самостоятельность предприятий в тот период была ограниченной, право юридического лица признавалось только за трестом, элементы хозрасчета внедрялись главным образом во взаимоотношениях предприятий с трестом. Предприятия еще не были переведены на полный хозрасчет, так как они не имели права юридического лица, имущественной самостоятельности, обособленных материальных и денежных средств. Эти правовые и экономические предпосылки для хозрасчета были созданы постановлением ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г. «О реорганизации управления промышленностью».

XVI Всесоюзная партийная конференция (апрель 1929 г.), одобрившая первый пятилетний план развития народного хозяйства, наметила следующие меры по приведению системы управления в соответствие с новыми требованиями, выдвигаемыми задачами первой пятилетки:

перестройку аппарата по линии децентрализации оперативных функций при одновременной централизации планирования и руководства в основных вопросах;

превращение ВСНХ и НКПС в органы не только планово-экономического руководства, но и в органы действительного технического руководства на основе новейших достижений зарубежной и советской науки и техники;

расширение хозяйственной инициативы фабрик, заводов и отдельных цехов при одновременном усилении роли треста в области руководства технической реконструкцией предприятий;

осуществление принципа объединения предприятий прежде всего по признаку специализации;

проведение в жизнь единоначалия в управлении предприятиями при одновременном и неуклонном развертывании работы производственных совещаний и временных контрольных комиссий⁵⁵.

Для практического осуществления директив партийной конференции ЦКК — РКИ и ВСНХ СССР были созданы специальные комиссии. Эти вопросы широко обсуждались в печати, а также в местных организациях и на специальных совещаниях. Они нашли свое выражение в постановлении ЦК ВКП(б) от 8 августа 1929 г. «О работе Югостали», в котором предлагалось «укрепить роль треста в вопросе руководства строительством и дать тресту действительную оперативную самостоятельность в общих рамках утвержденного плана, исключив всякую мелочную опеку; те же мероприятия должны быть проведены правлением Югостали в отношении заводоуправлений»⁵⁶.

В резолюции ЦК ВКП(б) от 29 августа 1929 г. «О деятельности Северного химического треста» указывалось на необходимость «объединения в одном управляющем органе оперативных и планово-регулирующих функций управления всеми отраслями химической промышленности» и «перевода реорганизованного управления на хозрасчет с правом юридического лица…»⁵⁷.

Большое значение для улучшения всего дела управления производством на предприятиях имело постановление ЦК ВКП(б) от 5 сентября 1929 г. «О мерах по упорядочению управления производством и установлению единоначалия». Постановление отмечало, что в настоящее время возможно и необходимо сосредоточить в руках руководителей фабрик и заводов все управление хозяйственной жизнью предприятий. Предусматривалось расширение прав и предоставление большей самостоятельности цеховой администрации, укрепление единоначалия и производственной дисциплины в сочетании с развитием творческого почина рабочих, дальнейшим вовлечением их в управление производством⁵⁸.

Так постепенно воплощались в конкретной форме основные положения директив XVI партийной конференции о перестройке системы управления. Весь комплекс вопросов реформы управления нашел свое решение в постановлении ЦК ВКП(б) «О реорганизации управления промышленностью» от 5 декабря 1929 г., где были сформулированы основные принципы социалистического хозяйствования и управления в условиях построения фундамента социалистической экономики.

Основная особенность реформы управления промышленностью — ее комплексный характер. Она предусматривала перестройку как организационных форм отношений между отдельными звеньями промышленности на различных уровнях управления, так и методов и форм руководства хозяйством, способов стимулирования производственной активности коллективов предприятий. Новые формы и методы управления состояли в том, что укрепление планового начала в работе промышленности, усиление централизованного планирования и руководства в основных вопросах должны были сочетаться с широким внедрением в практику социалистического хозяйствования экономических методов и использования стоимостных инструментов ведения хозяйства — хозяйственного расчета, прибыли, кредита и других экономических рычагов воздействия для контроля рублем и стимулирования развития производства.

Постановление «О реорганизации управления промышленностью» было первым шагом в комплексе разработанных Коммунистической партией принципиально новых методов системы управления социалистическим хозяйством. Следующими звеньями этой системы были кредитная, налоговая и тарифная реформы; они были органически связаны с реформой управления как единое целое. Все указанные реформы в совокупности составляли реальный механизм социалистического хозяйствования, соответствующий новому периоду строительства социализма, когда социалистические формы хозяйства становились господствующими в экономике страны.

Исходным положением постановления ЦК ВКП(б) «О реорганизации управления промышленностью» было признание предприятия основным звеном управления промышленностью и предоставление ему права юридического лица с самостоятельным балансом. При строжайшем соблюдении производственно-финансовой плановой дисциплины в пределах утвержденных лимитов предприятия должны были стать самостоятельными. На администрацию предприятия возлагалась полная ответственность за количественное и качественное выполнение производственной программы. Это способствовало росту хозяйственной инициативы и активности как руководителей предприятия, так и их коллективов.

В целях укрепления единоначалия в управлении предприятиями, чтобы прекратить практику, когда техническое руководство осуществляли специалисты, а директора предприятий занимались только «общим руководством», но не вникали в технику производства, постановление ЦК ВКП(б) от 10 апреля 1930 г. обязало директоров руководить также техникой производства⁵⁹.

Реорганизация управления касалась не только организационных форм, но и перестройки методов управления. Хозяйственный расчет, опирающийся на использование экономических рычагов воздействия, должен был стать методом социалистического хозяйствования и планового руководства во всех звеньях промышленности. Реорганизация предусматривала создание единой хозрасчетной организации снизу доверху — предприятие — трест — объединение и последовательное углубление хозрасчета, его внедрение в низовые звенья промышленных предприятий (отдел, цех, бригада). «С этой целью, — указывалось в постановлении ЦК ВКП(б), — предприятие должно устанавливать плановое задание для отдельных частей его (цеха, отдела)», вести «учет произведенных за месяц расходов (в том числе и падающих на их долю части амортизации и накладных расходов)» и сопоставлять их с результатами производственной деятельности⁶⁰.

Реорганизация управления промышленностью, начатая в декабре 1929 г., призвана была также ликвидировать дуализм в руководстве промышленностью, который порожден был неурегулированностью отношений между главками ВСНХ и синдикатами.

Синдикаты, созданные вскоре после перехода к нэпу, осуществляли торговую деятельность государственной промышленности, прежде всего для реализации ее продукции и решения одной из важнейших задач того периода — овладения рынком. Они занимались также заготовкой сырья и материалов для предприятий, входящих в синдикат, объединяли их финансовые операции. Создавались также конвенции — соглашения синдикатского характера — для регулирования цен, равномерного распределения сырья между трестами и предприятиями.

К 1928 г. было организовано 23 синдиката и синдикатская система стала основным аппаратом реализации промышленной продукции. В 1927/28 г. на долю синдикатов приходилось 82,2%, а в 1928/29 г. — 90,6% сбыта государственной промышленности⁶¹. Отдельные синдикаты полностью монополизировали сбыт продукции в рамках отрасли.

Будучи непосредственно связаны с рынком, синдикаты лучше трестов знали его потребности и вносили, исходя из его запросов, необходимые коррективы в производственные планы трестов. По их инициативе снимались с производства изделия устаревших образцов. Они имели право отказываться от реализации недоброкачественной продукции, снижать цены на продукцию низкого качества, оказывая таким образом меры экономического воздействия на плохо работавшие предприятия. Заинтересованные в успешном сбыте продукции, синдикаты следили за техническими достижениями, содействуя внедрению в производство новых типов изделий.

Все филиалы синдикатов объединялись в единую систему — Всесоюзный совет синдикатов. Важная роль в этой системе принадлежала местным бюро Совета синдикатов, которые были созданы в наиболее крупных экономических районах. Они, соблюдая интересы промышленности в целом, боролись с местническими тенденциями. Поскольку синдикаты были построены по отраслевому принципу, а местные бюро Всесоюзного совета синдикатов решали хозяйственные проблемы и в территориальном разрезе, с учетом требования промышленного комплекса района в целом, система синдикатов одновременно в определенной мере была организационной формой сочетания отраслевого и территориального принципов управления.

Роль синдикатов в организации промышленности существенно повышалась в связи с постепенным сосредоточением в их ведении кредитования предприятий. Денежные ресурсы синдикатов, их оборотные средства с 1 октября 1923 г. по 1 октября 1928 г. возросли в 4,3 раза. Кроме того, синдикатам было предоставлено право распоряжаться банковскими кредитами, которые предоставлялись промышленности. Располагая такими большими средствами, синдикаты получили возможность оказывать все возрастающее воздействие на деятельность трестов⁶².

Развитие функций синдикатов как в сфере материально-технического снабжения и сбыта промышленной продукции, так и в сфере производства и финансирования делало их наряду с главками основными органами ВСНХ по планированию и регулированию работы промышленности. В то же время, как указывалось в постановлении ЦК ВКП(б) «О реорганизации управления промышленностью», система главных управлений не соответствовала тогда задачам периода реконструкции, в особенности в области технического руководства. Назревала необходимость соединить в одном органе как функции планирования, регулирования и общего руководства, так и материально-технического снабжения и сбыта.

Впервые эта мера была проведена в текстильной промышленности. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1928 г.⁶³ был ликвидирован Главтекстиль ВСНХ и на Всесоюзный текстильный синдикат (ВТС) были возложены, наряду с его функциями в области снабжения и финансирования, все функции главка: планирование и регулирование работы всей текстильной промышленности, руководство всеми текстильными трестами, подведомственными ВСНХ. Подобная реформа в других отраслях промышленности была проведена на основании постановления ЦК ВКП(б) «О реорганизации управления промышленностью».

Вместо главков и синдикатов для комплексного руководства промышленностью создавались отраслевые промышленные объединения, в которых сосредоточивались регулирующие и оперативные функции управления⁶⁴. Отраслевые объединения являлись хозрасчетными организациями и осуществляли руководство данной отраслью в соответствии с уставом и по заданиям ВСНХ. Центральное место в работе объединений должно было занимать руководство технико-производственной работой трестов и предприятий, разработка генеральной линии технической реконструкции отрасли и рационализации производства, распространения зарубежного технического опыта и достижений лучших предприятий СССР. В ведение объединений передавались соответствующие научно-исследовательские институты.

На основании постановления ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г. были ликвидированы главки и 14 синдикатов. На их базе были образованы 33 всесоюзных отраслевых объединения («Союзуголь», «Союзнефть», «Энергоцентр», «Сталь», «Новосталь», «Цветметзолото», «Машинообъединение», «Станкообъединение» и др.)⁶⁵. Были созданы также республиканские и местные объединения. По РСФСР организовались 11 объединений (лесное, металлообъединение, стройобъединение, льно-пенько-объединение и др.)⁶⁶.

Отраслевые объединения работали под непосредственным руководством и контролем ВСНХ, который определял задачи в области планирования, ценообразования и утверждал уставы объединений. С образованием объединений изменилась роль трестов, тресты сосредоточили свою работу на вопросах технического руководства, рационализации, реконструкции.

Как показала практика, союзные отраслевые объединения не были в состоянии обеспечить квалифицированное руководство отраслями промышленности. Они оказались громоздкими. Например, в текстильном объединении было 508 предприятий, оно было по существу многоотраслевым, так как должно было руководить всеми отраслями текстильной промышленности: хлопчатобумажной, шелковой, льняной, шерстяной и т. д.

Уже в июне 1930 г. объединение «Союзуголь» было разделено на «Востокуголь» и «Уголь» (объединение каменноугольной промышленности западных районов СССР). По такому же принципу произошло разделение объединения «Сталь». В машиностроительной промышленности было организовано три самостоятельных объединения на основе принципа специализации (тяжелое, среднее и транспортное машиностроение).

Разукрупнение означало ликвидацию объединений как единых отраслевых органов. Вместо них были созданы специализированные главные управления (машиностроительной, металлургической и других отраслей промышленности). Создавались также специализированные сбытовые и снабженческие организации («Стальсбыт», «Цветметсбыт» и др.). Новые главки не были хозрасчетными организациями ВСНХ, их создание означало дальнейший переход к отраслевой специализации в управлении.

Вместе с образованием отраслевых объединений был перестроен также и аппарат ВСНХ⁶⁷. Поскольку проблемы технического руководства выдвигались на первый план, в ВСНХ был создан единый орган технико-экономического планирования — Плановое технико-экономическое управление (ПТЭУ) путем слияния Планово-экономического и Научно-технического управлений. Разукрупнение объединений привело к необходимости дальнейшего пересмотра структуры аппарата ВСНХ, так как плановое технико-экономическое управление могло осуществлять свои функции только опираясь на отраслевые объединения. Поэтому вместо ПТЭУ для выполнения задач по планированию промышленности и внедрению новой техники в масштабе отрасли были образованы отраслевые и функциональные секторы. Отраслевыми были секторы машиностроительной, металлургической, химической, топливно-энергетической, горнорудной, легкой промышленности. К функциональным секторам относились: плановый, учета и отчетности, финансовый, вопросы кадров и др.⁶⁸ На этом реорганизация аппарата ВСНХ не завершилась.

Промышленность достигла огромных масштабов, создавались новые отрасли, усложнялись задачи управления промышленностью, исключительную актуальность приобрела проблема конкретного технического руководства. Наконец, особого внимания требовала тяжелая промышленность — основа индустриализации страны. В этих условиях ВСНХ, объединивший все отрасли промышленности, с новыми задачами справиться уже не мог. Поэтому ЦК)ВКП(б) в постановлении от 25 декабря. 1931 г.⁶⁹ оставил в ведении ВСНХ СССР только тяжелую промышленность, выделив легкую и лесную промышленности в отдельные Наркоматы. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 5 января 1932 г. ВСНХ СССР был преобразован в общесоюзный Народный комиссариат тяжелой промышленности и образованы были общесоюзные Народные комиссариаты легкой и лесной промышленности⁷⁰. Республиканские, областные и краевые Советы народного хозяйства были преобразованы в наркоматы (или управления) легкой промышленности и работали под руководством и контролем местных органов власти.

Преобразование ВСНХ СССР в Наркомат тяжелой промышленности и образование самостоятельных Наркоматов лесной и легкой промышленности означало, что форма управления через систему Совнархозов, более не соответствовала задачам развития промышленности и ее технической реконструкции. Такой формой, соответствующей новому историческому этапу, явились отраслевые промышленные наркоматы.

Итак, в период построения фундамента социалистической экономики наблюдались две тенденции в развитии системы управления промышленностью: усиление управления по вертикали, по отраслевому признаку, укрепление центрального аппарата отраслевого управления, с одной стороны, и расширение прав и оперативно-хозяйственной самостоятельности предприятий — с другой.

Централизация управления по отраслям объяснялась необходимостью технической реконструкции предприятий той или иной отрасли независимо от их подчиненности, а также повышения эффективности технического руководства ими. Это требовало объединения предприятий по вертикали (по отраслям). Для осуществления высоких темпов индустриализации страны, преодоления местнических тенденций в использовании ресурсов также крайне нужна была централизация управления. В то же время объективные факторы обусловили необходимость расширения прав предприятий и превращения их в основное звено в системе управления; этого требовали возросшие задачи рационализации производства, мобилизации внутренних резервов и повышения темпов накопления. Обе эти тенденции выражали основной принцип перестройки управления — большая самостоятельность предприятий, децентрализация оперативных функций при централизации планового управления в решении основных вопросов для повышения уровня плановости и внедрения начал хозрасчета во все звенья промышленности.

Централизация управления в отдельных случаях выходила за рамки экономической целесообразности. Так, неоправдана была передача в непосредственное ведение ВСНХ управления разбросанными по стране 1200 сахарными заводами или подчинение центру предприятий, расположенных на окраине страны. Такой централизм противоречил организации промышленности в территориальном разрезе, которая стала особо актуальной в связи с завершением экономического районирования страны. НК РКИ отмечал в 1930 г., что назрел вопрос о способах координирования деятельности различных отраслей промышленности в районном разрезе в порядке текущего наблюдения и контроля над работой предприятий, образующих единый районный комплекс⁷¹. В этот период еще не были определены формы оптимального сочетания отраслевого и территориального принципов управления промышленностью — одна из наиболее сложных проблем и на последующих этапах социалистического строительства.

Общие условия выполнения первого пятилетнего плана требовали максимальной концентрации всех сил и средств. Но вместе с тем Коммунистическая партия заботилась о развитии демократических начал в управлении производством, об активном участии рабочих в разрешении всех важнейших вопросов руководства предприятием и соответствующими отраслями промышленности, в составлении производственных планов и заданий, в контроле за их выполнением. Это — незыблемая основа ленинских принципов социалистического хозяйствования.

Разработанные партией в рассматриваемый период основные формы, принципы и методы управления промышленностью соответствовали условиям построения фундамента социалистической экономики. Не все задачи, поставленные Коммунистической партией по вопросам управления, были тогда решены. Во многом они сохранили свое значение на весь период социализма. Поэтому отдельные положения уточнялись, по мере необходимости пересматривались некоторые конкретные формы организации. Но в целом, как показывает исторический опыт, итоги первой пятилетки, меры по совершенствованию системы управления и методы хозяйствования, разработанные партией в те годы, выдержали проверку временем.

Организационные формы управления промышленностью, сложившиеся в течение восстановительного периода, не были приспособлены к выполнению задач технической реконструкции, которые становились первоочередными на новом этапе строительства социализма. Это делало необходимым совершенствование системы управления промышленностью, чтобы привести в действие все факторы, способствующие росту производства, его экономической эффективности, и полнее реализовать, растущие преимущества социалистической системы хозяйства.

Новая обстановка потребовала организации более эффективного технико-экономического и планового руководства работой промышленности, усиления плановости в работе всех ее звеньев, развития хозяйственное инициативы трестов и промышленных предприятий, освобождения их от мелочной опеки, предоставления им больших прав и самостоятельности в организации производства.

Работе промышленности мешали чрезмерный централизм, особенно в системе снабжения и сбыта, параллелизм и многозвенность в руководстве. Руководители производства не всегда могли знать, как работает их предприятие — в убыток или дает прибыль, так как балансы хорошо работающих предприятий сливались с балансами других предприятий в один общий баланс треста. Такая система исключала возможность применения начал хозрасчета в деятельности низовых звеньев промышленности, ограничивала хозяйственную инициативу и предприятий и трестов. Если тресты осуществляли руководство производством, то главки ВСНХ также до мелочей регламентировали работу трестов.

В новых условиях выявилась необходимость всемерного внедрения планового начала в работу всех звеньев управления промышленностью. Этому противоречило коммерческое начало, лежавшее в основе «Положения о трестах» от 10 апреля 1923 г., согласно которому получение возможно большей прибыли было главной задачей трестов, а право трестов устанавливать самостоятельно цены на изготовляемую продукцию противоречило задаче укрепления централизованного планирования.

Таким образом, назрела необходимость в реорганизации управления промышленностью⁵⁰. В новых условиях применение ленинских принципов демократического централизма в управлении требовало децентрализации оперативных функций и усиления централизованного планового управления в решении основных вопросов. Это касалось как структуры и функций ВСНХ СССР, так и нижестоящих звеньев системы управления.

Реорганизация ВСНХ, начавшаяся в 1926 г., состояла в том, чтобы усилить его планово-регулирующую роль в отношении всей промышленности страны как в текущем плановом технико-экономическом руководстве, так и перспективном планировании строительства промышленных предприятий в соответствии с программой индустриализации страны. Новая организация аппарата ВСНХ направлялась на создание главных управлений (главков по отраслям промышленности) вместо директоратов центрального управления государственной промышленности (ЦУГпрома). Отраслевые главки, подчиненные непосредственно Президиуму ВСНХ СССР, должны были ведать составлением годовых и перспективных планов во всесоюзном масштабе по данной отрасли промышленности, а также программой капитальных работ и нового промышленного строительства по отрасли, осуществлять надзор за производственной, технической и коммерческой деятельностью трестов и синдикатов. Для усиления планового руководства и планирования промышленности было создано Плановое управление (Промплан). Позднее Промплан и Главное экономическое управление (ГЭУ) были объединены в единое Плановое экономическое управление (ПЭУ).

Указанной перестройкой аппарата ВСНХ было начато совершенствование системы управления промышленностью в соответствии с требованиями реконструктивного периода, задачами индустриализации страны. Последующее совершенствование аппарата ВСНХ было связано с общей перестройкой управления промышленностью на основе директив XVI партконференции.

Важным шагом в подготовке реорганизации управления промышленностью явилось новое «Положение о государственных промышленных трестах», принятое ЦИК и СНК СССР 29 июня 1927 г.⁵¹ Это Положение требовало существенного пересмотра основ взаимоотношений между трестами и главками, между трестами и низовыми звеньями — промышленными предприятиями. Оно усиливало плановое начало в деятельности трестов, расширяло права трестов и предприятий, создавало известные предпосылки для применения хозрасчета.

Новое Положение о трестах соответствовало новому периоду, когда сузились рамки свободных рыночных отношений и значительно вырос удельный вес планового начала во всей экономической жизни. По новому Положению трест мог осуществлять коммерческий (хозяйственный) расчет «в соответствии с плановыми заданиями» вышестоящего государственного учреждения, в ведении которого трест состоит⁵². Это означало, что коммерческий расчет подчинялся государственному плану, а не использовался трестом лишь для извлечения прибыли. Накопление в социалистической промышленности (получение прибыли) должно было осуществляться прежде всего путем снижения себестоимости, рационализации производства, а не только умелым использованием рыночной конъюнктуры.

Хозяйственное учреждение, в ведении которого находился трест, не только утверждало его производственно-финансовые планы, планы строительства новых предприятий и капитального ремонта, но и устанавливало обязательные для него отпускные цены на определенные группы товаров. Тресту предоставлялось право отчуждать и приобретать по согласованию с покупателями или продавцами товары, цены на которые не нормировались.

Вместе с тем новое Положение расширяло права трестов, освобождало их от мелочной опеки главков, повышало их оперативную самостоятельность. На основе плановых заданий тресты разрабатывали промфинпланы, устанавливали объем производства на подведомственных им предприятиях, утверждали нормы расходования материалов, сырья и рабочей силы. Они получали право самостоятельно вести оперативную и административную работу, заключать коллективные договоры, совершать все необходимые сделки и операции.

Специальный раздел Положения, регулирующий взаимоотношения треста с входящими в его состав производственными предприятиями, значительно расширял права и самостоятельность последних во всех областях хозяйственной деятельности. 4 октября 1927 г. Приказом ВСНХ было утверждено «Типовое положение» о производственном предприятии, входящем в состав треста. По этому Положению директор предприятия являлся организатором и нес единоличную ответственность за всю деятельность предприятия.

Расширение прав предприятия выражалось еще в переходе к системе нарядов-заказов в области хозяйственных отношений между предприятием и трестом. Сущность наряда-заказа, в отличие от нарядов вообще, состояла в том, что наряд-заказ имел двусторонний характер. Предприятие выступало в нем не только как исполнитель приказов треста, но и как сторона, пользующаяся определенной оперативной самостоятельностью. Типовой наряд-заказ содержал как обязательства предприятия по выполнению твердо зафиксированных количественных и качественных показателей промфинплана, так и обязательства треста по обеспечению предприятия оборотными средствами, необходимым снабжением, кредитом и т. д. В новом Положении устанавливался также принцип материальной ответственности и контроля рублем: отчет о прибылях и убытках, выделение оборотных средств в распоряжение предприятия. Принцип материального стимулирования выражался в том, что в распоряжение директора предприятия переходила определенная часть сэкономленных средств, полученных от разницы между плановой и фактической себестоимостью, перечислялась часть прибыли (10%) в фонд улучшения быта рабочих и служащих, а также часть прибыли на расширение предприятия.

После принятия нового Положения ускорился процесс укрупнения трестов, что диктовалось требованиями рационализации производства. Усилилось влияние местных органов власти на работу трестов в связи с передачей в их подчинение трестов республиканского и местного значения. В ведении ВСНХ оставались наиболее важные тресты союзного подчинения. Процесс укрупнения трестов по отраслевому признаку охватывал также и тресты местного значения.

Надо отметить, что проведение в жизнь нового Положения о трестах было сопряжено с трудностями. Объединенный Пленум ЦК и ЦКК ВКП(б) в апреле 1928 г. указывал в своих решениях, что «на практике почти не проводился в жизнь декрет о трестах»⁵³. Лишь единичные тресты пытались с большей или меньшей полнотой провести в жизнь принципы хозрасчета и систему нарядов-заказов. Инструкция о порядке применения экономии, достигнутой предприятием против сметной себестоимости, была утверждена лишь в июне 1928 г.⁵⁴

Поскольку хозяйственно-оперативная самостоятельность предприятий в тот период была ограниченной, право юридического лица признавалось только за трестом, элементы хозрасчета внедрялись главным образом во взаимоотношениях предприятий с трестом. Предприятия еще не были переведены на полный хозрасчет, так как они не имели права юридического лица, имущественной самостоятельности, обособленных материальных и денежных средств. Эти правовые и экономические предпосылки для хозрасчета были созданы постановлением ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г. «О реорганизации управления промышленностью».

XVI Всесоюзная партийная конференция (апрель 1929 г.), одобрившая первый пятилетний план развития народного хозяйства, наметила следующие меры по приведению системы управления в соответствие с новыми требованиями, выдвигаемыми задачами первой пятилетки:

перестройку аппарата по линии децентрализации оперативных функций при одновременной централизации планирования и руководства в основных вопросах;

превращение ВСНХ и НКПС в органы не только планово-экономического руководства, но и в органы действительного технического руководства на основе новейших достижений зарубежной и советской науки и техники;

расширение хозяйственной инициативы фабрик, заводов и отдельных цехов при одновременном усилении роли треста в области руководства технической реконструкцией предприятий;

осуществление принципа объединения предприятий прежде всего по признаку специализации;

проведение в жизнь единоначалия в управлении предприятиями при одновременном и неуклонном развертывании работы производственных совещаний и временных контрольных комиссий⁵⁵.

Для практического осуществления директив партийной конференции ЦКК — РКИ и ВСНХ СССР были созданы специальные комиссии. Эти вопросы широко обсуждались в печати, а также в местных организациях и на специальных совещаниях. Они нашли свое выражение в постановлении ЦК ВКП(б) от 8 августа 1929 г. «О работе Югостали», в котором предлагалось «укрепить роль треста в вопросе руководства строительством и дать тресту действительную оперативную самостоятельность в общих рамках утвержденного плана, исключив всякую мелочную опеку; те же мероприятия должны быть проведены правлением Югостали в отношении заводоуправлений»⁵⁶.

В резолюции ЦК ВКП(б) от 29 августа 1929 г. «О деятельности Северного химического треста» указывалось на необходимость «объединения в одном управляющем органе оперативных и планово-регулирующих функций управления всеми отраслями химической промышленности» и «перевода реорганизованного управления на хозрасчет с правом юридического лица…»⁵⁷.

Большое значение для улучшения всего дела управления производством на предприятиях имело постановление ЦК ВКП(б) от 5 сентября 1929 г. «О мерах по упорядочению управления производством и установлению единоначалия». Постановление отмечало, что в настоящее время возможно и необходимо сосредоточить в руках руководителей фабрик и заводов все управление хозяйственной жизнью предприятий. Предусматривалось расширение прав и предоставление большей самостоятельности цеховой администрации, укрепление единоначалия и производственной дисциплины в сочетании с развитием творческого почина рабочих, дальнейшим вовлечением их в управление производством⁵⁸.

Так постепенно воплощались в конкретной форме основные положения директив XVI партийной конференции о перестройке системы управления. Весь комплекс вопросов реформы управления нашел свое решение в постановлении ЦК ВКП(б) «О реорганизации управления промышленностью» от 5 декабря 1929 г., где были сформулированы основные принципы социалистического хозяйствования и управления в условиях построения фундамента социалистической экономики.

Основная особенность реформы управления промышленностью — ее комплексный характер. Она предусматривала перестройку как организационных форм отношений между отдельными звеньями промышленности на различных уровнях управления, так и методов и форм руководства хозяйством, способов стимулирования производственной активности коллективов предприятий. Новые формы и методы управления состояли в том, что укрепление планового начала в работе промышленности, усиление централизованного планирования и руководства в основных вопросах должны были сочетаться с широким внедрением в практику социалистического хозяйствования экономических методов и использования стоимостных инструментов ведения хозяйства — хозяйственного расчета, прибыли, кредита и других экономических рычагов воздействия для контроля рублем и стимулирования развития производства.

Постановление «О реорганизации управления промышленностью» было первым шагом в комплексе разработанных Коммунистической партией принципиально новых методов системы управления социалистическим хозяйством. Следующими звеньями этой системы были кредитная, налоговая и тарифная реформы; они были органически связаны с реформой управления как единое целое. Все указанные реформы в совокупности составляли реальный механизм социалистического хозяйствования, соответствующий новому периоду строительства социализма, когда социалистические формы хозяйства становились господствующими в экономике страны.

Исходным положением постановления ЦК ВКП(б) «О реорганизации управления промышленностью» было признание предприятия основным звеном управления промышленностью и предоставление ему права юридического лица с самостоятельным балансом. При строжайшем соблюдении производственно-финансовой плановой дисциплины в пределах утвержденных лимитов предприятия должны были стать самостоятельными. На администрацию предприятия возлагалась полная ответственность за количественное и качественное выполнение производственной программы. Это способствовало росту хозяйственной инициативы и активности как руководителей предприятия, так и их коллективов.

В целях укрепления единоначалия в управлении предприятиями, чтобы прекратить практику, когда техническое руководство осуществляли специалисты, а директора предприятий занимались только «общим руководством», но не вникали в технику производства, постановление ЦК ВКП(б) от 10 апреля 1930 г. обязало директоров руководить также техникой производства⁵⁹.

Реорганизация управления касалась не только организационных форм, но и перестройки методов управления. Хозяйственный расчет, опирающийся на использование экономических рычагов воздействия, должен был стать методом социалистического хозяйствования и планового руководства во всех звеньях промышленности. Реорганизация предусматривала создание единой хозрасчетной организации снизу доверху — предприятие — трест — объединение и последовательное углубление хозрасчета, его внедрение в низовые звенья промышленных предприятий (отдел, цех, бригада). «С этой целью, — указывалось в постановлении ЦК ВКП(б), — предприятие должно устанавливать плановое задание для отдельных частей его (цеха, отдела)», вести «учет произведенных за месяц расходов (в том числе и падающих на их долю части амортизации и накладных расходов)» и сопоставлять их с результатами производственной деятельности⁶⁰.

Реорганизация управления промышленностью, начатая в декабре 1929 г., призвана была также ликвидировать дуализм в руководстве промышленностью, который порожден был неурегулированностью отношений между главками ВСНХ и синдикатами.

Синдикаты, созданные вскоре после перехода к нэпу, осуществляли торговую деятельность государственной промышленности, прежде всего для реализации ее продукции и решения одной из важнейших задач того периода — овладения рынком. Они занимались также заготовкой сырья и материалов для предприятий, входящих в синдикат, объединяли их финансовые операции. Создавались также конвенции — соглашения синдикатского характера — для регулирования цен, равномерного распределения сырья между трестами и предприятиями.

К 1928 г. было организовано 23 синдиката и синдикатская система стала основным аппаратом реализации промышленной продукции. В 1927/28 г. на долю синдикатов приходилось 82,2%, а в 1928/29 г. — 90,6% сбыта государственной промышленности⁶¹. Отдельные синдикаты полностью монополизировали сбыт продукции в рамках отрасли.

Будучи непосредственно связаны с рынком, синдикаты лучше трестов знали его потребности и вносили, исходя из его запросов, необходимые коррективы в производственные планы трестов. По их инициативе снимались с производства изделия устаревших образцов. Они имели право отказываться от реализации недоброкачественной продукции, снижать цены на продукцию низкого качества, оказывая таким образом меры экономического воздействия на плохо работавшие предприятия. Заинтересованные в успешном сбыте продукции, синдикаты следили за техническими достижениями, содействуя внедрению в производство новых типов изделий.

Все филиалы синдикатов объединялись в единую систему — Всесоюзный совет синдикатов. Важная роль в этой системе принадлежала местным бюро Совета синдикатов, которые были созданы в наиболее крупных экономических районах. Они, соблюдая интересы промышленности в целом, боролись с местническими тенденциями. Поскольку синдикаты были построены по отраслевому принципу, а местные бюро Всесоюзного совета синдикатов решали хозяйственные проблемы и в территориальном разрезе, с учетом требования промышленного комплекса района в целом, система синдикатов одновременно в определенной мере была организационной формой сочетания отраслевого и территориального принципов управления.

Роль синдикатов в организации промышленности существенно повышалась в связи с постепенным сосредоточением в их ведении кредитования предприятий. Денежные ресурсы синдикатов, их оборотные средства с 1 октября 1923 г. по 1 октября 1928 г. возросли в 4,3 раза. Кроме того, синдикатам было предоставлено право распоряжаться банковскими кредитами, которые предоставлялись промышленности. Располагая такими большими средствами, синдикаты получили возможность оказывать все возрастающее воздействие на деятельность трестов⁶².

Развитие функций синдикатов как в сфере материально-технического снабжения и сбыта промышленной продукции, так и в сфере производства и финансирования делало их наряду с главками основными органами ВСНХ по планированию и регулированию работы промышленности. В то же время, как указывалось в постановлении ЦК ВКП(б) «О реорганизации управления промышленностью», система главных управлений не соответствовала тогда задачам периода реконструкции, в особенности в области технического руководства. Назревала необходимость соединить в одном органе как функции планирования, регулирования и общего руководства, так и материально-технического снабжения и сбыта.

Впервые эта мера была проведена в текстильной промышленности. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1928 г.⁶³ был ликвидирован Главтекстиль ВСНХ и на Всесоюзный текстильный синдикат (ВТС) были возложены, наряду с его функциями в области снабжения и финансирования, все функции главка: планирование и регулирование работы всей текстильной промышленности, руководство всеми текстильными трестами, подведомственными ВСНХ. Подобная реформа в других отраслях промышленности была проведена на основании постановления ЦК ВКП(б) «О реорганизации управления промышленностью».

Вместо главков и синдикатов для комплексного руководства промышленностью создавались отраслевые промышленные объединения, в которых сосредоточивались регулирующие и оперативные функции управления⁶⁴. Отраслевые объединения являлись хозрасчетными организациями и осуществляли руководство данной отраслью в соответствии с уставом и по заданиям ВСНХ. Центральное место в работе объединений должно было занимать руководство технико-производственной работой трестов и предприятий, разработка генеральной линии технической реконструкции отрасли и рационализации производства, распространения зарубежного технического опыта и достижений лучших предприятий СССР. В ведение объединений передавались соответствующие научно-исследовательские институты.

На основании постановления ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 г. были ликвидированы главки и 14 синдикатов. На их базе были образованы 33 всесоюзных отраслевых объединения («Союзуголь», «Союзнефть», «Энергоцентр», «Сталь», «Новосталь», «Цветметзолото», «Машинообъединение», «Станкообъединение» и др.)⁶⁵. Были созданы также республиканские и местные объединения. По РСФСР организовались 11 объединений (лесное, металлообъединение, стройобъединение, льно-пенько-объединение и др.)⁶⁶.

Отраслевые объединения работали под непосредственным руководством и контролем ВСНХ, который определял задачи в области планирования, ценообразования и утверждал уставы объединений. С образованием объединений изменилась роль трестов, тресты сосредоточили свою работу на вопросах технического руководства, рационализации, реконструкции.

Как показала практика, союзные отраслевые объединения не были в состоянии обеспечить квалифицированное руководство отраслями промышленности. Они оказались громоздкими. Например, в текстильном объединении было 508 предприятий, оно было по существу многоотраслевым, так как должно было руководить всеми отраслями текстильной промышленности: хлопчатобумажной, шелковой, льняной, шерстяной и т. д.

Уже в июне 1930 г. объединение «Союзуголь» было разделено на «Востокуголь» и «Уголь» (объединение каменноугольной промышленности западных районов СССР). По такому же принципу произошло разделение объединения «Сталь». В машиностроительной промышленности было организовано три самостоятельных объединения на основе принципа специализации (тяжелое, среднее и транспортное машиностроение).

Разукрупнение означало ликвидацию объединений как единых отраслевых органов. Вместо них были созданы специализированные главные управления (машиностроительной, металлургической и других отраслей промышленности). Создавались также специализированные сбытовые и снабженческие организации («Стальсбыт», «Цветметсбыт» и др.). Новые главки не были хозрасчетными организациями ВСНХ, их создание означало дальнейший переход к отраслевой специализации в управлении.

Вместе с образованием отраслевых объединений был перестроен также и аппарат ВСНХ⁶⁷. Поскольку проблемы технического руководства выдвигались на первый план, в ВСНХ был создан единый орган технико-экономического планирования — Плановое технико-экономическое управление (ПТЭУ) путем слияния Планово-экономического и Научно-технического управлений. Разукрупнение объединений привело к необходимости дальнейшего пересмотра структуры аппарата ВСНХ, так как плановое технико-экономическое управление могло осуществлять свои функции только опираясь на отраслевые объединения. Поэтому вместо ПТЭУ для выполнения задач по планированию промышленности и внедрению новой техники в масштабе отрасли были образованы отраслевые и функциональные секторы. Отраслевыми были секторы машиностроительной, металлургической, химической, топливно-энергетической, горнорудной, легкой промышленности. К функциональным секторам относились: плановый, учета и отчетности, финансовый, вопросы кадров и др.⁶⁸ На этом реорганизация аппарата ВСНХ не завершилась.

Промышленность достигла огромных масштабов, создавались новые отрасли, усложнялись задачи управления промышленностью, исключительную актуальность приобрела проблема конкретного технического руководства. Наконец, особого внимания требовала тяжелая промышленность — основа индустриализации страны. В этих условиях ВСНХ, объединивший все отрасли промышленности, с новыми задачами справиться уже не мог. Поэтому ЦК)ВКП(б) в постановлении от 25 декабря. 1931 г.⁶⁹ оставил в ведении ВСНХ СССР только тяжелую промышленность, выделив легкую и лесную промышленности в отдельные Наркоматы. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 5 января 1932 г. ВСНХ СССР был преобразован в общесоюзный Народный комиссариат тяжелой промышленности и образованы были общесоюзные Народные комиссариаты легкой и лесной промышленности⁷⁰. Республиканские, областные и краевые Советы народного хозяйства были преобразованы в наркоматы (или управления) легкой промышленности и работали под руководством и контролем местных органов власти.

Преобразование ВСНХ СССР в Наркомат тяжелой промышленности и образование самостоятельных Наркоматов лесной и легкой промышленности означало, что форма управления через систему Совнархозов, более не соответствовала задачам развития промышленности и ее технической реконструкции. Такой формой, соответствующей новому историческому этапу, явились отраслевые промышленные наркоматы.

Итак, в период построения фундамента социалистической экономики наблюдались две тенденции в развитии системы управления промышленностью: усиление управления по вертикали, по отраслевому признаку, укрепление центрального аппарата отраслевого управления, с одной стороны, и расширение прав и оперативно-хозяйственной самостоятельности предприятий — с другой.

Централизация управления по отраслям объяснялась необходимостью технической реконструкции предприятий той или иной отрасли независимо от их подчиненности, а также повышения эффективности технического руководства ими. Это требовало объединения предприятий по вертикали (по отраслям). Для осуществления высоких темпов индустриализации страны, преодоления местнических тенденций в использовании ресурсов также крайне нужна была централизация управления. В то же время объективные факторы обусловили необходимость расширения прав предприятий и превращения их в основное звено в системе управления; этого требовали возросшие задачи рационализации производства, мобилизации внутренних резервов и повышения темпов накопления. Обе эти тенденции выражали основной принцип перестройки управления — большая самостоятельность предприятий, децентрализация оперативных функций при централизации планового управления в решении основных вопросов для повышения уровня плановости и внедрения начал хозрасчета во все звенья промышленности.

Централизация управления в отдельных случаях выходила за рамки экономической целесообразности. Так, неоправдана была передача в непосредственное ведение ВСНХ управления разбросанными по стране 1200 сахарными заводами или подчинение центру предприятий, расположенных на окраине страны. Такой централизм противоречил организации промышленности в территориальном разрезе, которая стала особо актуальной в связи с завершением экономического районирования страны. НК РКИ отмечал в 1930 г., что назрел вопрос о способах координирования деятельности различных отраслей промышленности в районном разрезе в порядке текущего наблюдения и контроля над работой предприятий, образующих единый районный комплекс⁷¹. В этот период еще не были определены формы оптимального сочетания отраслевого и территориального принципов управления промышленностью — одна из наиболее сложных проблем и на последующих этапах социалистического строительства.

Общие условия выполнения первого пятилетнего плана требовали максимальной концентрации всех сил и средств. Но вместе с тем Коммунистическая партия заботилась о развитии демократических начал в управлении производством, об активном участии рабочих в разрешении всех важнейших вопросов руководства предприятием и соответствующими отраслями промышленности, в составлении производственных планов и заданий, в контроле за их выполнением. Это — незыблемая основа ленинских принципов социалистического хозяйствования.

Разработанные партией в рассматриваемый период основные формы, принципы и методы управления промышленностью соответствовали условиям построения фундамента социалистической экономики. Не все задачи, поставленные Коммунистической партией по вопросам управления, были тогда решены. Во многом они сохранили свое значение на весь период социализма. Поэтому отдельные положения уточнялись, по мере необходимости пересматривались некоторые конкретные формы организации. Но в целом, как показывает исторический опыт, итоги первой пятилетки, меры по совершенствованию системы управления и методы хозяйствования, разработанные партией в те годы, выдержали проверку временем.