1.3. Правовые основы деятельности Центрального банка РФ

Особенность организационно-правовой формы Банка России связана с двойственной природой, присущей всем центральным банкам. Он одновременно выступает в роли государственного органа, проводящего политику в финансовой сфере, и в роли банка - субъекта коммерческой деятельности.

В качестве юридического лица Банк России выступает как участник отноше­ний между экономическими субъектами. Как любое юридическое лицо, имеет пе­чать, определенное местонахождение, капитал и имущество.

Как юридическое лицо Банк России выступает по отношению к другим юри­дическим лицам органом государственного управления и в этом смысле государст­венным учреждением.

Государство наделило Банк России властными полномочиями только в об­ласти банковской деятельности и в сфере денежно-кредитных отношений. Его рас­поряжения и приказы обязательны для всех участников денежного оборота, но только в сфере денежных операций.

Властные полномочия Банка России носят ограниченный характер и по отношению к коммерческим банкам, для которых он является главным банком, но от которого не исходят указания распорядительного характера. Согласно правилам, центральный банк не вправе давать коммерческим банкам указания как вести их деятельность, вмешиваться в их повседневную оперативную дея­тельность. Выполнять распоряжения центрального банка коммерческие банки должны только в части соблюдения правил ведения денежных операций, уста­новленных норм денежно-кредитного регулирования, стандартов банковской деятельности и допустимых рисков.

Однако обладая определенными властными полномочиями, Центральный банк РФ не включен в число органов государственной власти.

Согласно Конституции Российской Федерации к органам государственной власти относятся: законодательная, исполнительная и судебная. В перечне органов государственной власти Банк России не значится. В связи с этим, в правовом отно­шении статус (положение) Банка России пока не определен в полной мере.

Общая характеристика института центрального банка экономистами сводит­ся к тому, что это независимый государственный орган. Иными словами, цен­тральный банк - это государственный орган, структура которого обособляется от остальных государственных органов, и, следовательно, у него есть возможность использовать собственную власть независимо от других государственных органов.

Считается, что независимость центрального банка является гарантией эф­фективности денежной политики, направленной на стабилизацию цен и поку­пательной способности национальной денежной единицы. Чтобы бороться с ин­фляцией, центральный банк должен завоевать доверие общества и иметь репута­цию органа, строго выполняющего свои обязательства. У центрального банка должна быть возможность давать обещания независимо от правительства.

Не следует понимать независимость центрального банка в абсолютном смысле. Даже при полной формальной независимости всегда существует полити­ческое давление на управляющего, и не всегда удается такому давлению противо­стоять. С другой стороны, вопрос о независимости - это вопрос координации бюджетно-налоговой и денежной политики. Если бы правительство и централь­ный банк ставили одни и те же цели и если бы эти цели были тем, что действи­тельно необходимо экономике, то согласованность была бы предпочтительнее не­зависимости.

К основным критериям независимости центрального банка можно отне­сти следующие:

назначение руководства, председателя или управляющего центрального банка. Степень независимости будет определяться процедурой назначения главы центрального банка. Например, возможны такие варианты. Управляющего назначают: а) правление банка; б) законодательная власть, парламент; в) испол­нительная и законодательная власть совместно; г) коллективная исполнительная власть - один-два представителя исполнительной власти (председатель прави­тельства и/или министр финансов). Нетрудно заметить, что возможные варианты перечислены в порядке убывания независимости центрального банка;

срок пребывания в должности управляющего и членов правления. Чем дольше срок, тем более независим управляющий центральным банком. Пред­седатель Центрального банка РФ назначается на должность Государственной Думой сроком на 4 года. Для сравнения: председатель совета управляющих Фе­деральной резервной системы США и его члены назначаются президентом с одобрения Конгресса на 14 лет;

взаимоотношения между центральным банком и правительством, за­конодательная ответственность центрального банка. Независимость цен­трального банка определяется возможностью правительства, министра финансов участвовать в управлении и принятии решений, а также тем, в какой степени деятельность банка регулируется законом. Министр финансов РФ и министр экономического развития и торговли РФ не входят в состав совета ди­ректоров Банка России и участвуют в заседаниях совета с правом совещательного голоса. Статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России опреде­ляются Конституцией РФ, Федеральным законом «О Центральном банке РФ», другими федеральными законами. Банк России подотчетен Государственной Думе;

процедура формирования денежно-кредитной политики. Независимость центрального банка определяется тем, кто формирует политику, кому принадлежит последнее слово. Центральный банк РФ разрабатывает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики во взаимо­действии с Правительством РФ и публикует совместное заявление после рас­смотрения и принятия соответствующего решения Государственной Думой (в этом, в частности, проявляется относительный характер его независимости);

цели политики, установленные Законом. Чем больше целей с потенци­ально конфликтной направленностью указано в законах, регулирующих дея­тельность центрального банка, тем менее независим центральный банк;

прямые указания органов государственной власти. Речь идет прежде всего о том, имеют ли право исполнительные или законодательные органы власти контролировать бюджет центрального банка. До принятия в июле 2002 г. новой редакции Закона «О Центральном банке РФ» ни правительство, ни Федеральное собрание не контролировали объем текущих расходов, капитальных вложений и распределение прибыли, остающейся в распоряжении Банка России после перечисления 50% в федеральный бюджет. Главный орган управления - совет директоров - самостоятельно определял объем и смету расходов на текущий год. С принятием поправок объем административно-хозяйственных расходов, капитальных вложений, порядок формирования резервных фондов и распределения прибыли, остающейся в распоря­жении Банка России, утверждается Национальным банковским советом;

ограничение на предоставление кредитов правительству. Чем более огра­ничено прямое кредитование правительства центральным банком, тем более он независим. В России закон запрещает прямое кредитование правительства для финансирования дефицита государственного бюджета, а также покупку государст­венных ценных бумаг при их первичном размещении за исключением случаев, когда это предусматривается законом о госбюджете.

Первые пять критериев можно трактовать как показатели политической не­зависимости центрального банка. Последние два характеризуют экономическую независимость. Не все центральные банки обладают одновременно и политиче­ской, и экономической независимостью. Например, как показали исследования, только центральные банки Канады, Нидерландов, Швейцарии, США и Германии обладают и политической, и экономической независимостью. Центральные банки Франции, Англии и Японии зависят от правительств либо политически, либо эконо­мически и не могут быть отнесены к полностью независимым центральным банкам.

Банковское законодательство, в том числе законодательство, регулирующее деятельность центрального банка, является частью общего свода законов, регулирующих общественные отношения в государстве.

Статус, задачи, функции, полномочия, принципы организации и деятельно­сти Банка России определяются Конституцией Российской Федерации, Граждан­ским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

В структуре правового регулирования деятельности Банка России выде­ляются как собственно федеральные законы, так и международные договоры Российской Федерации, а также нормативные акты собственно Банка России, развивающие и конкретизирующие правовые нормы, содержащиеся в федераль­ных законах.

Особенность организационно-правовой формы Банка России связана с двойственной природой, присущей всем центральным банкам. Он одновременно выступает в роли государственного органа, проводящего политику в финансовой сфере, и в роли банка - субъекта коммерческой деятельности.

В качестве юридического лица Банк России выступает как участник отноше­ний между экономическими субъектами. Как любое юридическое лицо, имеет пе­чать, определенное местонахождение, капитал и имущество.

Как юридическое лицо Банк России выступает по отношению к другим юри­дическим лицам органом государственного управления и в этом смысле государст­венным учреждением.

Государство наделило Банк России властными полномочиями только в об­ласти банковской деятельности и в сфере денежно-кредитных отношений. Его рас­поряжения и приказы обязательны для всех участников денежного оборота, но только в сфере денежных операций.

Властные полномочия Банка России носят ограниченный характер и по отношению к коммерческим банкам, для которых он является главным банком, но от которого не исходят указания распорядительного характера. Согласно правилам, центральный банк не вправе давать коммерческим банкам указания как вести их деятельность, вмешиваться в их повседневную оперативную дея­тельность. Выполнять распоряжения центрального банка коммерческие банки должны только в части соблюдения правил ведения денежных операций, уста­новленных норм денежно-кредитного регулирования, стандартов банковской деятельности и допустимых рисков.

Однако обладая определенными властными полномочиями, Центральный банк РФ не включен в число органов государственной власти.

Согласно Конституции Российской Федерации к органам государственной власти относятся: законодательная, исполнительная и судебная. В перечне органов государственной власти Банк России не значится. В связи с этим, в правовом отно­шении статус (положение) Банка России пока не определен в полной мере.

Общая характеристика института центрального банка экономистами сводит­ся к тому, что это независимый государственный орган. Иными словами, цен­тральный банк - это государственный орган, структура которого обособляется от остальных государственных органов, и, следовательно, у него есть возможность использовать собственную власть независимо от других государственных органов.

Считается, что независимость центрального банка является гарантией эф­фективности денежной политики, направленной на стабилизацию цен и поку­пательной способности национальной денежной единицы. Чтобы бороться с ин­фляцией, центральный банк должен завоевать доверие общества и иметь репута­цию органа, строго выполняющего свои обязательства. У центрального банка должна быть возможность давать обещания независимо от правительства.

Не следует понимать независимость центрального банка в абсолютном смысле. Даже при полной формальной независимости всегда существует полити­ческое давление на управляющего, и не всегда удается такому давлению противо­стоять. С другой стороны, вопрос о независимости - это вопрос координации бюджетно-налоговой и денежной политики. Если бы правительство и централь­ный банк ставили одни и те же цели и если бы эти цели были тем, что действи­тельно необходимо экономике, то согласованность была бы предпочтительнее не­зависимости.

К основным критериям независимости центрального банка можно отне­сти следующие:

назначение руководства, председателя или управляющего центрального банка. Степень независимости будет определяться процедурой назначения главы центрального банка. Например, возможны такие варианты. Управляющего назначают: а) правление банка; б) законодательная власть, парламент; в) испол­нительная и законодательная власть совместно; г) коллективная исполнительная власть - один-два представителя исполнительной власти (председатель прави­тельства и/или министр финансов). Нетрудно заметить, что возможные варианты перечислены в порядке убывания независимости центрального банка;

срок пребывания в должности управляющего и членов правления. Чем дольше срок, тем более независим управляющий центральным банком. Пред­седатель Центрального банка РФ назначается на должность Государственной Думой сроком на 4 года. Для сравнения: председатель совета управляющих Фе­деральной резервной системы США и его члены назначаются президентом с одобрения Конгресса на 14 лет;

взаимоотношения между центральным банком и правительством, за­конодательная ответственность центрального банка. Независимость цен­трального банка определяется возможностью правительства, министра финансов участвовать в управлении и принятии решений, а также тем, в какой степени деятельность банка регулируется законом. Министр финансов РФ и министр экономического развития и торговли РФ не входят в состав совета ди­ректоров Банка России и участвуют в заседаниях совета с правом совещательного голоса. Статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России опреде­ляются Конституцией РФ, Федеральным законом «О Центральном банке РФ», другими федеральными законами. Банк России подотчетен Государственной Думе;

процедура формирования денежно-кредитной политики. Независимость центрального банка определяется тем, кто формирует политику, кому принадлежит последнее слово. Центральный банк РФ разрабатывает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики во взаимо­действии с Правительством РФ и публикует совместное заявление после рас­смотрения и принятия соответствующего решения Государственной Думой (в этом, в частности, проявляется относительный характер его независимости);

цели политики, установленные Законом. Чем больше целей с потенци­ально конфликтной направленностью указано в законах, регулирующих дея­тельность центрального банка, тем менее независим центральный банк;

прямые указания органов государственной власти. Речь идет прежде всего о том, имеют ли право исполнительные или законодательные органы власти контролировать бюджет центрального банка. До принятия в июле 2002 г. новой редакции Закона «О Центральном банке РФ» ни правительство, ни Федеральное собрание не контролировали объем текущих расходов, капитальных вложений и распределение прибыли, остающейся в распоряжении Банка России после перечисления 50% в федеральный бюджет. Главный орган управления - совет директоров - самостоятельно определял объем и смету расходов на текущий год. С принятием поправок объем административно-хозяйственных расходов, капитальных вложений, порядок формирования резервных фондов и распределения прибыли, остающейся в распоря­жении Банка России, утверждается Национальным банковским советом;

ограничение на предоставление кредитов правительству. Чем более огра­ничено прямое кредитование правительства центральным банком, тем более он независим. В России закон запрещает прямое кредитование правительства для финансирования дефицита государственного бюджета, а также покупку государст­венных ценных бумаг при их первичном размещении за исключением случаев, когда это предусматривается законом о госбюджете.

Первые пять критериев можно трактовать как показатели политической не­зависимости центрального банка. Последние два характеризуют экономическую независимость. Не все центральные банки обладают одновременно и политиче­ской, и экономической независимостью. Например, как показали исследования, только центральные банки Канады, Нидерландов, Швейцарии, США и Германии обладают и политической, и экономической независимостью. Центральные банки Франции, Англии и Японии зависят от правительств либо политически, либо эконо­мически и не могут быть отнесены к полностью независимым центральным банкам.

Банковское законодательство, в том числе законодательство, регулирующее деятельность центрального банка, является частью общего свода законов, регулирующих общественные отношения в государстве.

Статус, задачи, функции, полномочия, принципы организации и деятельно­сти Банка России определяются Конституцией Российской Федерации, Граждан­ским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

В структуре правового регулирования деятельности Банка России выде­ляются как собственно федеральные законы, так и международные договоры Российской Федерации, а также нормативные акты собственно Банка России, развивающие и конкретизирующие правовые нормы, содержащиеся в федераль­ных законах.