12.4. Боргові стратегії країн

Сьогодні досить актуальним є питання методології розроблення боргової стратегії, адже саме набір певних заходів та інструментів, що дають змогу поліпшити боргове становище, провадити більш виважену та обґрунтовану політику щодо залучення нових коштів державою, й ототожнюється з борговою стратегією країни.

Багато вчених під борговою стратегією розуміють систему врегулювання боргових проблем країн, що мають труднощі в обслуговуванні боргових зобов’язань за зовнішніми запозиченнями і відновлення їх платоспроможності. Вважається, що боргова стратегія має включати три взаємозв’язані блоки заходів. Це, по-перше, заходи з макроекономічної стабілізації і структурних перетворень, спрямовані на формування адаптивної економіки, здатної функціонувати в умовах глобалізації, забезпечувати подальше зростання, соціально-економічний розвиток та підтримку екологічної рівноваги.

Другий блок заходів у межах боргової стратегії включає ринкові і неринкові, концесійні (з грант-елементом) і неконцесійні методи полегшення боргового навантаження і зниження зовнішнього боргу і платежів з його обслуговування.

Третій блок боргової стратегії стосується до збільшення припливу валютно-фінансових ресурсів у країни-боржники.

Але за твердженням Стенлі Фішера, світ досі не розробив вичерпної теорії управління державним боргом. Наприклад, Джеймс Тобін пропонує користуватися трьома критеріями, або цілями, якщо йдеться про розроблення стратегії управління державним боргом. Це:

мінімізація суми процентних платежів;

економічна стабілізація (підтримання фіскальної і монетарної політики шляхом регулювання рівня та складу сукупних витрат);

нейтральність (мінімізація впливу фінансування державного боргу на стан фінансового ринку).

Проте досягнення однієї з цих цілей на практиці призводить до недотримання іншої. Так, на переконання Ф. Гайаваззі та М. Пагано, мінімізація витрат можлива за короткострокових платежів, що, у свою чергу, впливає на стабільність фінансового ринку через ризик держави не виконати свої зобов’язання (адже, як правило, платежі вчасно не виплачуються), який зростає в умовах неконтрольованого ринку, характерного для країн з перехідною економікою. У кінцевому підсумку це веде до підвищення витрат, оскільки учасники ринку потребують надбавки до відсоткових платежів для рефінансування боргу.

Економісти Світового банку використовують інші критерії для оцінки становища країни із зовнішнім боргом. Зокрема, Гай Пфефферман виділяє такі:

1) кредитні кошти мають інвестуватися в продуктивну сферу економіки. Причому ці інвестиції мають бути настільки рентабельними, щоб, як мінімум, відшкодувати затрати на обслуговування боргу. Ідеться про так звану «позитивну прибутковість інвестицій», тобто коли доходи від них покривають принаймні виплату боргу і процентів. У багатьох країнах ця вимога закріплена законом і навіть внесена до конституції. Утім в Україні фактично існує така ситуація:

від початку перехідного етапу дефіцит бюджету набагато перевищує обсяг капіталовкладень держави;

було здійснено дуже мало структурних реформ, що можуть оцінюватися як інвестиції;

як номінальні, так і реальні процентні ставки за державним боргом є дуже високими. Загалом видається, що бюджетний дефіцит значною мірою використовувався не з метою фінансування інвестицій, а для того щоб фінансувати споживання. У свою чергу, ступінь окупності державних капіталовкладень є невідомим. З огляду на високі процентні ставки такий стан речей лягає важким тягарем на майбутнє;

2) сукупні національні заощадження мають бути настільки більшими за сукупні національні інвестиції, щоб різниця покривала принаймні проценти за попереднім запозиченням;

3) приріст сукупного продукту має перевищувати приріст населення;

4) держава має бути здатною залучати ресурси ззовні для обслуговування боргу (мається на увазі кредитоспроможність країни). На сьогодні ситуація в Україні є такою, що не сприяє підвищенню її кредитного рейтингу і свідчить про збільшення «суверенного ризику» (ризику того, що уряд відмовиться виконувати свої зобов’язання).

Наведені умови успішної боргової політики не є релевантними, наприклад, в ситуації, коли зовнішні запозичення здійснюються з метою нейтралізації наслідків кризи споживання; коли зовнішні надходження до країни різко зменшуються і кошти, залучені ззовні, використовуються для компенсування тимчасової нестачі ресурсів і повертаються із відновленням надходжень.

Червоною ниткою проходить у всіх дослідників з даного питання думка про те, що менеджмент зовнішнього боргу — складова макроекономічної політики (управління платіжним балансом). Він дозволяє ліквідувати розрив між внутрішніми заощадженнями та інвестиціями, між експортом та імпортом товарів і послуг. Без усвідомлення цього фундаментального положення неможливо взагалі говорити про існування будь-якої логічної системи управління державним боргом.

Оскільки теперішнє запозичення припускає витрати в майбутньому, необхідно враховувати перспективи економічного розвитку і прогноз стану платіжного балансу в середньостроковій перспективі при прийнятті рішень щодо нових кредитів. Частково дану інформацію надає річний бюджет і середньостроковий план розвитку.

У деяких країнах у бюджеті вказуються ліміти запозичень урядом і держсектором, а також кредитів під державні гарантії. В інших країнах установлюються граничні значення показників, що характеризують стан зовнішнього боргу. Можуть також висуватися вимоги, щоб усі позики проходили через центральний орган. У Таїланді, наприклад, існує обмеження для коефіцієнта обслуговування зовнішнього боргу.

У деяких країнах боргова стратегія включає питання вартості запозичення в різних джерелах зовнішнього фінансування, а також їхньої доступності. Гранти і кредити на пільгових умовах у довгостроковій перспективі є найкращим джерелом фінансування, хоча вони надаються протягом більш тривалого часу, ніж банківські кредити. У деяких країнах велику увагу влада також приділяє кореляції термінів віддачі від інвестиційних проектів і термінів погашення позики, а також вартості інвестиційних коштів і норми прибутку, що закладаються за проектом.

У цілому рішення про необхідність залучення зовнішніх кредитів має ґрунтуватися на висновках про ефективність використання цих коштів: невідповідна економічна структура, торговий режим, політика обмінного курсу і надання субсидій не повинні чинити негативного впливу на рівень цін і попиту. З нагромадженням зовнішнього боргу держави стають більш відкритими, разом з тим зростає значення підтримання конкурентоспроможності цінової структури.

Ефективне розміщення ресурсів передбачає ретельний аналіз інвестиційних проектів для держсектору, з тим, щоб з’ясувати, чи справді вони забезпечують чисту соціально-економічну вигоду. Утримання платіжного балансу на певному рівні означає, що якщо державні проекти передбачають іноземні надходження, то їх зовнішній соціально-економічний ефект (у вигляді зниження обсягів імпорту чи збільшення валютних надходжень) повинен компенсувати витрати на залучення зовнішніх коштів.

Невідповідність даним критеріям може призвести до проблем в обслуговуванні боргу не тільки через недонадходження доходів, необхідних для покриття витрат на обслуговування боргу, а й унаслідок зниження загальної ефективності економіки.

Розглянувши теоретично-методологічні аспекти боргової політики, перейдемо до розгляду практичних дій щодо реалізації певних боргових стратегій, які мали місце в окремих країнах світу.

Сьогодні досить актуальним є питання методології розроблення боргової стратегії, адже саме набір певних заходів та інструментів, що дають змогу поліпшити боргове становище, провадити більш виважену та обґрунтовану політику щодо залучення нових коштів державою, й ототожнюється з борговою стратегією країни.

Багато вчених під борговою стратегією розуміють систему врегулювання боргових проблем країн, що мають труднощі в обслуговуванні боргових зобов’язань за зовнішніми запозиченнями і відновлення їх платоспроможності. Вважається, що боргова стратегія має включати три взаємозв’язані блоки заходів. Це, по-перше, заходи з макроекономічної стабілізації і структурних перетворень, спрямовані на формування адаптивної економіки, здатної функціонувати в умовах глобалізації, забезпечувати подальше зростання, соціально-економічний розвиток та підтримку екологічної рівноваги.

Другий блок заходів у межах боргової стратегії включає ринкові і неринкові, концесійні (з грант-елементом) і неконцесійні методи полегшення боргового навантаження і зниження зовнішнього боргу і платежів з його обслуговування.

Третій блок боргової стратегії стосується до збільшення припливу валютно-фінансових ресурсів у країни-боржники.

Але за твердженням Стенлі Фішера, світ досі не розробив вичерпної теорії управління державним боргом. Наприклад, Джеймс Тобін пропонує користуватися трьома критеріями, або цілями, якщо йдеться про розроблення стратегії управління державним боргом. Це:

мінімізація суми процентних платежів;

економічна стабілізація (підтримання фіскальної і монетарної політики шляхом регулювання рівня та складу сукупних витрат);

нейтральність (мінімізація впливу фінансування державного боргу на стан фінансового ринку).

Проте досягнення однієї з цих цілей на практиці призводить до недотримання іншої. Так, на переконання Ф. Гайаваззі та М. Пагано, мінімізація витрат можлива за короткострокових платежів, що, у свою чергу, впливає на стабільність фінансового ринку через ризик держави не виконати свої зобов’язання (адже, як правило, платежі вчасно не виплачуються), який зростає в умовах неконтрольованого ринку, характерного для країн з перехідною економікою. У кінцевому підсумку це веде до підвищення витрат, оскільки учасники ринку потребують надбавки до відсоткових платежів для рефінансування боргу.

Економісти Світового банку використовують інші критерії для оцінки становища країни із зовнішнім боргом. Зокрема, Гай Пфефферман виділяє такі:

1) кредитні кошти мають інвестуватися в продуктивну сферу економіки. Причому ці інвестиції мають бути настільки рентабельними, щоб, як мінімум, відшкодувати затрати на обслуговування боргу. Ідеться про так звану «позитивну прибутковість інвестицій», тобто коли доходи від них покривають принаймні виплату боргу і процентів. У багатьох країнах ця вимога закріплена законом і навіть внесена до конституції. Утім в Україні фактично існує така ситуація:

від початку перехідного етапу дефіцит бюджету набагато перевищує обсяг капіталовкладень держави;

було здійснено дуже мало структурних реформ, що можуть оцінюватися як інвестиції;

як номінальні, так і реальні процентні ставки за державним боргом є дуже високими. Загалом видається, що бюджетний дефіцит значною мірою використовувався не з метою фінансування інвестицій, а для того щоб фінансувати споживання. У свою чергу, ступінь окупності державних капіталовкладень є невідомим. З огляду на високі процентні ставки такий стан речей лягає важким тягарем на майбутнє;

2) сукупні національні заощадження мають бути настільки більшими за сукупні національні інвестиції, щоб різниця покривала принаймні проценти за попереднім запозиченням;

3) приріст сукупного продукту має перевищувати приріст населення;

4) держава має бути здатною залучати ресурси ззовні для обслуговування боргу (мається на увазі кредитоспроможність країни). На сьогодні ситуація в Україні є такою, що не сприяє підвищенню її кредитного рейтингу і свідчить про збільшення «суверенного ризику» (ризику того, що уряд відмовиться виконувати свої зобов’язання).

Наведені умови успішної боргової політики не є релевантними, наприклад, в ситуації, коли зовнішні запозичення здійснюються з метою нейтралізації наслідків кризи споживання; коли зовнішні надходження до країни різко зменшуються і кошти, залучені ззовні, використовуються для компенсування тимчасової нестачі ресурсів і повертаються із відновленням надходжень.

Червоною ниткою проходить у всіх дослідників з даного питання думка про те, що менеджмент зовнішнього боргу — складова макроекономічної політики (управління платіжним балансом). Він дозволяє ліквідувати розрив між внутрішніми заощадженнями та інвестиціями, між експортом та імпортом товарів і послуг. Без усвідомлення цього фундаментального положення неможливо взагалі говорити про існування будь-якої логічної системи управління державним боргом.

Оскільки теперішнє запозичення припускає витрати в майбутньому, необхідно враховувати перспективи економічного розвитку і прогноз стану платіжного балансу в середньостроковій перспективі при прийнятті рішень щодо нових кредитів. Частково дану інформацію надає річний бюджет і середньостроковий план розвитку.

У деяких країнах у бюджеті вказуються ліміти запозичень урядом і держсектором, а також кредитів під державні гарантії. В інших країнах установлюються граничні значення показників, що характеризують стан зовнішнього боргу. Можуть також висуватися вимоги, щоб усі позики проходили через центральний орган. У Таїланді, наприклад, існує обмеження для коефіцієнта обслуговування зовнішнього боргу.

У деяких країнах боргова стратегія включає питання вартості запозичення в різних джерелах зовнішнього фінансування, а також їхньої доступності. Гранти і кредити на пільгових умовах у довгостроковій перспективі є найкращим джерелом фінансування, хоча вони надаються протягом більш тривалого часу, ніж банківські кредити. У деяких країнах велику увагу влада також приділяє кореляції термінів віддачі від інвестиційних проектів і термінів погашення позики, а також вартості інвестиційних коштів і норми прибутку, що закладаються за проектом.

У цілому рішення про необхідність залучення зовнішніх кредитів має ґрунтуватися на висновках про ефективність використання цих коштів: невідповідна економічна структура, торговий режим, політика обмінного курсу і надання субсидій не повинні чинити негативного впливу на рівень цін і попиту. З нагромадженням зовнішнього боргу держави стають більш відкритими, разом з тим зростає значення підтримання конкурентоспроможності цінової структури.

Ефективне розміщення ресурсів передбачає ретельний аналіз інвестиційних проектів для держсектору, з тим, щоб з’ясувати, чи справді вони забезпечують чисту соціально-економічну вигоду. Утримання платіжного балансу на певному рівні означає, що якщо державні проекти передбачають іноземні надходження, то їх зовнішній соціально-економічний ефект (у вигляді зниження обсягів імпорту чи збільшення валютних надходжень) повинен компенсувати витрати на залучення зовнішніх коштів.

Невідповідність даним критеріям може призвести до проблем в обслуговуванні боргу не тільки через недонадходження доходів, необхідних для покриття витрат на обслуговування боргу, а й унаслідок зниження загальної ефективності економіки.

Розглянувши теоретично-методологічні аспекти боргової політики, перейдемо до розгляду практичних дій щодо реалізації певних боргових стратегій, які мали місце в окремих країнах світу.