5.2. Формы партнерства государства и международного бизнеса

В экономической литературе существует достаточно много класси­фикаций форм и видов партнерства государства и бизнеса в хозяйствен­ной сфере (табл. 5.1). В качестве критериев отнесения к той или иной струк­турной группе обычно выступают: отношения собственности (владение, пользование, распоряжение), степень и формы участия государства в проек­тах и зависимости бизнеса от государства, в первую очередь в вопросах финансирования и разделения рисков, и др.

Контракты на оказание от имени правительства услуг в сфере соци­альной или производственной инфраструктуры предполагают получение зарубежной частной компанией как партнером государства компенсации в виде доли дохода, прибыли или платежей. При этом компания, заключа­ющая контракт, не несет рисков финансирования, поскольку стоимость контракта выплачивается государством. Но в то же время риск низких дохо­дов может возникать.

Характерной особенностью государственных контрактов является их административная форма, а также то, что права собственности на предмет контрактных отношений не передаются государством зарубежному предпринимателю. Вся деятельность в рамках контракта (строительство, закупка материалов и т.д.) осуществляется на средства государства и рег­ламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и дру­гими документами. Подрядчик государства не имеет права произвольного распоряжения полученными из бюджета средствами. Соответственно с этим все риски несет государство.

В настоящее время контрактная форма партнерских отношений государ­ства и бизнеса имеет очень широкое распространение в мире. Так, в США федеральное правительство размещает ежегодно от 13 до 15 млн контрак­тов на все виды товаров и услуг военного и гражданского назначения.

Аренда государственной собственности предполагает передачу на определенных условиях зарубежной компании государственного или муни­ципального имущества (земли, оборудования, помещения и т.п.) во времен­ное пользование за определенную плату на основе арендного договора.

Лизинг — форма, близкая к аренде, российское законодательство трак­тует как вид инвестиционной деятельности по приобретению имущества и передаче его на основании договора лизинга физическим или юридиче­ским лицам за определенную плату, на определенный срок и на опреде­ленных условиях, обусловленных договором, с правом выкупа имущества лизингополучателем. В Федеральном законе от 29 января 2002 г. № 10-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)» дается более корректное определение лизинга как системы отношений: «лизинг — совокупность экономических и правовых отношений, возникающих в связи с реализацией договора ли­зинга, в том числе приобретением предмета лизинга». Лизингополучатель имеет право выкупа имущества, передаваемого ему в рамках договора лизинга.

Соглашения о разделе продукции (СРП) являются самостоятельной формой партнерских отношений государства и частного сектора, близкой, но не относящейся к традиционной концессии. Согласно российскому законодательству СРП является таким договором, в соответствии с кото­рым Российская Федерация предоставляет инвестору — субъекту пред­принимательской деятельности — на возмездной основе и на определен­ный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

Имеются типы СРП, согласно которым партнер государства несет все риски. Например, по сервисному контракту с риском государство поручает частной компании на се собственный риск исследовать и (или) разведать месторождение. В случае открытия месторождения компания компенси­рует понесенные издержки и получает прибыль. При отрицательном результате изыскательских работ государство не возмещает ей понесен­ные издержки.

Другой тип сервисного контракта (без риска) — это, по существу, подрядный договор, который государство заключает с частной компани­ей. В договоре определяются типы работ, которые ведет компания, сроки их выполнения, порядок возмещения затрат и поощрения и т.д. Этот тип контракта близок к обычному государственному контракту, за одним исключением. Если при обычном государственном контракте оплата произ­веденных частной компанией работ осуществляется из бюджета, то согласно сервисному контракту компенсация издержек производства и начисление прибыли происходят за счет продажи полученной продукции. Таким образом, ни обычные административные контракты, ни сервисные контракты, ни соглашения о СРП не могут быть отнесены к концессиям. Они представляют собой самостоятельные типы отношений партнерства.

Участие зарубежных компаний в капитале общественного (государ­ственного и муниципального) предприятия может выступать в виде акцио­нирования (корпоратизации) или создания совместных предприятий при долевом участии сторон. Предпринимательская деятельность в акционер­ных обществах осуществляется на средства акционеров, в качестве которых могут выступать и субъекты государства. Степень свободы частного сек­тора в принятии административно-хозяйственных решений определяется долей в акционерном капитале. Чем ниже доля иностранных частных инвес­торов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Риски распределяются пропорционально доле в капитале.

Наиболее развитую и институционально сложную форму партнерства государства и международного бизнеса представляет собой концессия.

Концессия —это система отношений между, с одной стороны, государ­ством или муниципальным образованием (концедентом) и, с другой стороны, юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав по владению, пользованию, а при определенных условиях и распоряжению государствен­ной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые являются исключи­тельным правом государства или муниципального образования.

Концессии имеют ряд преимуществ в сравнении с другими формами хозяйственного партнерства государства и международного бизнеса. В концессиях частный сектор обладает большей степенью самостоятель­ности и свободы в принятии инвестиционных, административно-хозяй­ственных и иных решений. Границы свободы концессионера закрепляются в концессионном договоре. Подписывая этот договор, концессионер согла­шается на условия, выдвигаемые государством. Степень самостоятельности концессионера, как правило, не изменяется в худшую для него сторону в течение всего срока концессии. Кроме того, за закрепленные в договоре рамки разделения сфер, прав и обязанностей не могут выйти без сущест­венных последствий для себя ни концедент, ни концессионер.

В сравнении с акционированием концессии являются более предпоч­тительной формой, направленной на увеличение основного капитала в Стране. С точки зрения инвестиционного процесса, концессии, выдаваемые частным компаниям, как правило, предполагают чистый прирост произво­дительного капитала за счет расширения фондов, нового строительства или модернизации производства. В случае притока инвестиций путем приоб­ретения акций происходит лишь перераспределение акционерного капитала, не вызывающее увеличения основных фондов и численности занятых.

У концессии есть еще одно преимущество перед акционерной фор­мой владения государственной собственностью. В концессиях государство не вмешивается в текущую инвестиционную, производственную и адми­нистративно-хозяйственную деятельность, а в партнерстве в форме участия в капитале государство присутствует постоянно. Кроме того, при нацио­нализации концессионного предприятия государство, согласно общепри­нятому в мировой практике законодательству, возмещает концессионеру стоимость вложенного (инвестированного) им в производство капитала за вычетом амортизации и полученной прибыли. Оно выплачивает ему также компенсацию за упущенную выгоду, возникшую в результате раз­рыва контракта. Все эти положения оговариваются в концессионном договоре.

В случае же национализации акционерного общества государство приобретает его акции по текущему курсу независимо от объема вложен­ного зарубежным предпринимателем капитала. И здесь интересы государ­ства и акционеров противоположны: государство стремится к снижению курса акций, а акционеры и менеджмент иностранной компании — к повы­шению. Для достижения своих целей каждая из сторон расходует непроиз­водительно большие средства: государство — на дискредитацию подле­жащего национализации акционерного общества, предприятие — на поддержание своей репутации. Чем крупнее предприятие, могуществен­нее зарубежная компания, тем активнее ведется эта борьба, поглощающая значительные финансовые, интеллектуальные и иные ресурсы.

В процессе развития партнерских отношений концессии, предостав­ленные зарубежным компаниям, позволяют государству:

— при неизменном сохранении объекта в общественной (государ­ственной и муниципальной) собственности передавать его во владение и пользование частному сектору па возвратной основе при строгом контроле за деятельностью концессионера;

—            переложить функции строительства, эксплуатации, содержания

объектов общественной собственности, в первую очередь в сфере произ­

водственной и социальной инфраструктуры, на частный сектор;

—- обеспечить техническое и технологическое развитие государствен­ных и муниципальных производств, объектов и услуг;

—            создать условия и предпосылки для эффективного функциониро­

вания производственных объектов, находящихся в общественной собствен­

ности, оптимального управления ими, рациональной эксплуатации при­

родных ресурсов; защиты окружающей среды:

— прерывать действие концессионного договора в случае наруше­ния со стороны концессионера его условий и положений и возвращать объект в государственное управление или передавать его в концессию другому хозяйствующему субъекту;

более полно реализовывать принципы социальной справедливости при оптимизации государственного вмешательства в экономику;

обеспечивать реальное партнерство государства и международ­ного капитала на приоритетных направлениях реформирования;

формировать конкурентные рынки в сфере отдельных сегментов государственной и муниципальной собственности;

—            получать концессионные платежи в бюджеты всех уровней.

Заинтересованность международного бизнеса в концессиях прояв­

ляется в следующем:

зарубежная компания получаст в долговременное управление госу­дарственные активы, ей не принадлежащие, часто на льготных условиях платы за концессию;

вкладывая инвестиции, иностранный концессионер имеет дос­таточные гарантии их возврата, поскольку государство как партнер несет определенные риски по обеспечению минимального уровня рентабельно­сти. В отдельных случаях (проекты в коммунальной сфере водо-, газо-, теплоснабжения) государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета концессионеру при условии повышения им качества обслуживания;

концессионер, обладая хозяйственной свободой, может за счет повышения производительности труда, нововведений увеличивать общую прибыльность своего бизнеса во время срока концессии.

Вместе с тем концессиям как форме хозяйствования присущи и недос­татки, которые не характерны для других форм партнерства. В основном они связаны с тем, что концессии имеют продолжительные сроки, а сле­довательно, закрепленные в договоре положения могут быть изменены только по соглашению сторон или решению суда. Фиксирование системы отношений государства и бизнеса на длительную перспективу, детерми­нированность-многих заложенных в концессионный договор положений приводят к отсутствию гибкости и динамичности, характерной для совре­менной экономики.

Другой недостаток концессий заключается в том, что объекты произ­водственной инфраструктуры имеют продолжительные сроки окупаемости и возврата инвестиций. Сложность проведения финансово-экономических расчетов на длительные сроки по такого рода объектам вызывает неточ­ности и даже ошибки, что приводит к дополнительным рискам невыпол­нения условий концессий.

В целом можно сделать вывод, что каждая из форм партнерства имеет свои преимущества и недостатки, определяющие области их наиболее целе­сообразного использования в системе экономических отношений государ­ства и международного бизнеса.

В экономической литературе существует достаточно много класси­фикаций форм и видов партнерства государства и бизнеса в хозяйствен­ной сфере (табл. 5.1). В качестве критериев отнесения к той или иной струк­турной группе обычно выступают: отношения собственности (владение, пользование, распоряжение), степень и формы участия государства в проек­тах и зависимости бизнеса от государства, в первую очередь в вопросах финансирования и разделения рисков, и др.

Контракты на оказание от имени правительства услуг в сфере соци­альной или производственной инфраструктуры предполагают получение зарубежной частной компанией как партнером государства компенсации в виде доли дохода, прибыли или платежей. При этом компания, заключа­ющая контракт, не несет рисков финансирования, поскольку стоимость контракта выплачивается государством. Но в то же время риск низких дохо­дов может возникать.

Характерной особенностью государственных контрактов является их административная форма, а также то, что права собственности на предмет контрактных отношений не передаются государством зарубежному предпринимателю. Вся деятельность в рамках контракта (строительство, закупка материалов и т.д.) осуществляется на средства государства и рег­ламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и дру­гими документами. Подрядчик государства не имеет права произвольного распоряжения полученными из бюджета средствами. Соответственно с этим все риски несет государство.

В настоящее время контрактная форма партнерских отношений государ­ства и бизнеса имеет очень широкое распространение в мире. Так, в США федеральное правительство размещает ежегодно от 13 до 15 млн контрак­тов на все виды товаров и услуг военного и гражданского назначения.

Аренда государственной собственности предполагает передачу на определенных условиях зарубежной компании государственного или муни­ципального имущества (земли, оборудования, помещения и т.п.) во времен­ное пользование за определенную плату на основе арендного договора.

Лизинг — форма, близкая к аренде, российское законодательство трак­тует как вид инвестиционной деятельности по приобретению имущества и передаче его на основании договора лизинга физическим или юридиче­ским лицам за определенную плату, на определенный срок и на опреде­ленных условиях, обусловленных договором, с правом выкупа имущества лизингополучателем. В Федеральном законе от 29 января 2002 г. № 10-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)» дается более корректное определение лизинга как системы отношений: «лизинг — совокупность экономических и правовых отношений, возникающих в связи с реализацией договора ли­зинга, в том числе приобретением предмета лизинга». Лизингополучатель имеет право выкупа имущества, передаваемого ему в рамках договора лизинга.

Соглашения о разделе продукции (СРП) являются самостоятельной формой партнерских отношений государства и частного сектора, близкой, но не относящейся к традиционной концессии. Согласно российскому законодательству СРП является таким договором, в соответствии с кото­рым Российская Федерация предоставляет инвестору — субъекту пред­принимательской деятельности — на возмездной основе и на определен­ный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

Имеются типы СРП, согласно которым партнер государства несет все риски. Например, по сервисному контракту с риском государство поручает частной компании на се собственный риск исследовать и (или) разведать месторождение. В случае открытия месторождения компания компенси­рует понесенные издержки и получает прибыль. При отрицательном результате изыскательских работ государство не возмещает ей понесен­ные издержки.

Другой тип сервисного контракта (без риска) — это, по существу, подрядный договор, который государство заключает с частной компани­ей. В договоре определяются типы работ, которые ведет компания, сроки их выполнения, порядок возмещения затрат и поощрения и т.д. Этот тип контракта близок к обычному государственному контракту, за одним исключением. Если при обычном государственном контракте оплата произ­веденных частной компанией работ осуществляется из бюджета, то согласно сервисному контракту компенсация издержек производства и начисление прибыли происходят за счет продажи полученной продукции. Таким образом, ни обычные административные контракты, ни сервисные контракты, ни соглашения о СРП не могут быть отнесены к концессиям. Они представляют собой самостоятельные типы отношений партнерства.

Участие зарубежных компаний в капитале общественного (государ­ственного и муниципального) предприятия может выступать в виде акцио­нирования (корпоратизации) или создания совместных предприятий при долевом участии сторон. Предпринимательская деятельность в акционер­ных обществах осуществляется на средства акционеров, в качестве которых могут выступать и субъекты государства. Степень свободы частного сек­тора в принятии административно-хозяйственных решений определяется долей в акционерном капитале. Чем ниже доля иностранных частных инвес­торов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Риски распределяются пропорционально доле в капитале.

Наиболее развитую и институционально сложную форму партнерства государства и международного бизнеса представляет собой концессия.

Концессия —это система отношений между, с одной стороны, государ­ством или муниципальным образованием (концедентом) и, с другой стороны, юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав по владению, пользованию, а при определенных условиях и распоряжению государствен­ной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые являются исключи­тельным правом государства или муниципального образования.

Концессии имеют ряд преимуществ в сравнении с другими формами хозяйственного партнерства государства и международного бизнеса. В концессиях частный сектор обладает большей степенью самостоятель­ности и свободы в принятии инвестиционных, административно-хозяй­ственных и иных решений. Границы свободы концессионера закрепляются в концессионном договоре. Подписывая этот договор, концессионер согла­шается на условия, выдвигаемые государством. Степень самостоятельности концессионера, как правило, не изменяется в худшую для него сторону в течение всего срока концессии. Кроме того, за закрепленные в договоре рамки разделения сфер, прав и обязанностей не могут выйти без сущест­венных последствий для себя ни концедент, ни концессионер.

В сравнении с акционированием концессии являются более предпоч­тительной формой, направленной на увеличение основного капитала в Стране. С точки зрения инвестиционного процесса, концессии, выдаваемые частным компаниям, как правило, предполагают чистый прирост произво­дительного капитала за счет расширения фондов, нового строительства или модернизации производства. В случае притока инвестиций путем приоб­ретения акций происходит лишь перераспределение акционерного капитала, не вызывающее увеличения основных фондов и численности занятых.

У концессии есть еще одно преимущество перед акционерной фор­мой владения государственной собственностью. В концессиях государство не вмешивается в текущую инвестиционную, производственную и адми­нистративно-хозяйственную деятельность, а в партнерстве в форме участия в капитале государство присутствует постоянно. Кроме того, при нацио­нализации концессионного предприятия государство, согласно общепри­нятому в мировой практике законодательству, возмещает концессионеру стоимость вложенного (инвестированного) им в производство капитала за вычетом амортизации и полученной прибыли. Оно выплачивает ему также компенсацию за упущенную выгоду, возникшую в результате раз­рыва контракта. Все эти положения оговариваются в концессионном договоре.

В случае же национализации акционерного общества государство приобретает его акции по текущему курсу независимо от объема вложен­ного зарубежным предпринимателем капитала. И здесь интересы государ­ства и акционеров противоположны: государство стремится к снижению курса акций, а акционеры и менеджмент иностранной компании — к повы­шению. Для достижения своих целей каждая из сторон расходует непроиз­водительно большие средства: государство — на дискредитацию подле­жащего национализации акционерного общества, предприятие — на поддержание своей репутации. Чем крупнее предприятие, могуществен­нее зарубежная компания, тем активнее ведется эта борьба, поглощающая значительные финансовые, интеллектуальные и иные ресурсы.

В процессе развития партнерских отношений концессии, предостав­ленные зарубежным компаниям, позволяют государству:

— при неизменном сохранении объекта в общественной (государ­ственной и муниципальной) собственности передавать его во владение и пользование частному сектору па возвратной основе при строгом контроле за деятельностью концессионера;

—            переложить функции строительства, эксплуатации, содержания

объектов общественной собственности, в первую очередь в сфере произ­

водственной и социальной инфраструктуры, на частный сектор;

—- обеспечить техническое и технологическое развитие государствен­ных и муниципальных производств, объектов и услуг;

—            создать условия и предпосылки для эффективного функциониро­

вания производственных объектов, находящихся в общественной собствен­

ности, оптимального управления ими, рациональной эксплуатации при­

родных ресурсов; защиты окружающей среды:

— прерывать действие концессионного договора в случае наруше­ния со стороны концессионера его условий и положений и возвращать объект в государственное управление или передавать его в концессию другому хозяйствующему субъекту;

более полно реализовывать принципы социальной справедливости при оптимизации государственного вмешательства в экономику;

обеспечивать реальное партнерство государства и международ­ного капитала на приоритетных направлениях реформирования;

формировать конкурентные рынки в сфере отдельных сегментов государственной и муниципальной собственности;

—            получать концессионные платежи в бюджеты всех уровней.

Заинтересованность международного бизнеса в концессиях прояв­

ляется в следующем:

зарубежная компания получаст в долговременное управление госу­дарственные активы, ей не принадлежащие, часто на льготных условиях платы за концессию;

вкладывая инвестиции, иностранный концессионер имеет дос­таточные гарантии их возврата, поскольку государство как партнер несет определенные риски по обеспечению минимального уровня рентабельно­сти. В отдельных случаях (проекты в коммунальной сфере водо-, газо-, теплоснабжения) государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета концессионеру при условии повышения им качества обслуживания;

концессионер, обладая хозяйственной свободой, может за счет повышения производительности труда, нововведений увеличивать общую прибыльность своего бизнеса во время срока концессии.

Вместе с тем концессиям как форме хозяйствования присущи и недос­татки, которые не характерны для других форм партнерства. В основном они связаны с тем, что концессии имеют продолжительные сроки, а сле­довательно, закрепленные в договоре положения могут быть изменены только по соглашению сторон или решению суда. Фиксирование системы отношений государства и бизнеса на длительную перспективу, детерми­нированность-многих заложенных в концессионный договор положений приводят к отсутствию гибкости и динамичности, характерной для совре­менной экономики.

Другой недостаток концессий заключается в том, что объекты произ­водственной инфраструктуры имеют продолжительные сроки окупаемости и возврата инвестиций. Сложность проведения финансово-экономических расчетов на длительные сроки по такого рода объектам вызывает неточ­ности и даже ошибки, что приводит к дополнительным рискам невыпол­нения условий концессий.

В целом можно сделать вывод, что каждая из форм партнерства имеет свои преимущества и недостатки, определяющие области их наиболее целе­сообразного использования в системе экономических отношений государ­ства и международного бизнеса.